乡村振兴背景下基层环境执法困境及对策
付海川
(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)
习近平总书记在党的十九大报告中指出，建设生态文明是中华民族发展的千年大计，必须坚持人与生态环境和谐共生思想，以“绿水青山就是金山银山”的环境理念为根本，将环境保护和节约资源作为我国的基本国策，体现我国对生态环境的关怀。然而，农村生态环境保护在很长一段时间内并没有得到充分关注。随着城乡一体化建设的推进以及部分工业企业转移至农村，我国逐渐重视农村生态环境的改善与治理。2017年12月，习近平总书记提出，“要走乡村绿色发展之路，以绿色发展引领乡村振兴”。2018年，党中央颁布《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确了乡村振兴战略的要求、任务以及应采取的措施，在“乡村生态振兴”部分更是明确强调要加强农村环境执法监管能力建设，落实县乡两级环境监管执法责任。坚持乡村全面振兴，生态振兴战略是重中之重，乡村生态环境对实现“绿水青山就是金山银山”至关重要。习近平总书记关于乡村生态振兴的重要论述，充分肯定了乡村生态的内在价值，为未来乡村发展指明了方向。[1]实践中，由于存在各方面的问题，基层环境执法效果与乡村生态振兴战略目标仍存差距。破解基层环境执法面临的困境，强化基层环境执法工作效率，对实现乡村振兴目标具有重要意义。
环境执法，即环境行政执法，指具有环境保护职责的行政机关及其工作人员依据法律规定，为达到生态环境管理目的，对行政相对人实施影响其权利义务的活动。广义上的环境执法指的是行政机关依照环境法律法规实施的所有环境行政活动，而狭义的环境执法仅指作出行政处罚的全过程。基层政府指县级人民政府和乡级人民政府，但以往对基层政府的研究忽视了乡镇政府的主体地位。乡镇政府作为乡村振兴战略实施的前线，在全程战略长线中扮演着至关重要的角色。
现行《中华人民共和国环境保护法》规定：“县、乡级人民政府应当提高农村环境保护公共服务水平，推动农村环境综合整治”。中共中央办公厅于2018年12月发布的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》指出：“要完善基层机构设置，落实乡镇政府的生态环境保护职责，确定具有环境保护职责的单位和工作人员，建立生态环境保护工作制度，落实生态环境保护责任”。现行《行政处罚法》第二十四条规定：“省、直辖市、自治区可以根据乡镇政府和街道办的现实需要，将县级人民政府的行政处罚权交由其行使”。与传统意义上的行政授权和行政委托不同，该项规定以一种新的方式为乡镇政府创设行政执法权。[2]此后，乡镇政府在法律上具备了生态环境执法权的基础。在政策方面，国家也在加强基层执法能力建设。国务院于2011年颁布《关于加强环境保护重点工作的意见》，要求结合地方人民政府机构改革和乡镇机构改革，探索实行设区城市环境保护派出机构监管模式，完善基层环境管理体制。国务院于2021年4月发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，指明要依法赋予乡镇综合管理权，加强乡镇政府的行政执法能力。
事实上，某些省政府在《行政处罚法》修订前已经主动推进赋予乡镇政府相应的环境执法权的试点工作。如江苏省政府于2014年11月发布《关于常熟市开展镇域相对集中行政处罚权试点工作的复函》，赋予常熟市下属各镇级人民政府环境执法权限；
河北省于2020年12月颁布《河北省生态环境保护综合行政执法事项指导清单》，将部分生态环境执法权下放至乡镇政府，同时规定第一责任人为乡镇政府。因此，在环境执法权下放背景下，依据乡村生态振兴的要求，研究分析乡镇政府环境执法面临的困境以及如何完善环境执法能力，具有一定的现实意义。
我国农村环境污染涉及的领域十分广泛，不仅有农业污染和工业污染，还包括大气、水、固体、噪音等各类型污染。在这些污染中，农村生活垃圾污染、农村养殖业污染以及农村水污染问题最为严重和突出。有学者认为农村污染严重是因为存在“共犯”，其中的根源在于农民自身[3]；
有学者认为农村环境污染问题的主要原因是资金短缺，需要开源节流[4]；
也有学者从行政管理角度出发，讨论我国农村环境污染问题。[5]由此可见，造成农村环境污染发生的原因是多样的，但是鲜有学者从基层环境执法角度探讨农村环境污染治理问题。目前基层政府的环境执法能力很难应对乡村地区的环境污染问题，同时国家对基层环境执法提出了更高要求，所以提高基层环境执法能力是当务之急。
2018年《意见》的颁布，表明中央对农村生态发展的重视程度之高。2022年1月，生态环境部、农业农村部、住房和城乡建设部、水利部、国家乡村振兴局联合印发《农业农村污染治理攻坚战行动方案(2021—2025年)》(以下简称《行动方案》)，为深入贯彻乡村生态振兴战略作出全面部署。相较于城市，农村环境污染具有复杂性、分散性、潜伏性、普遍性、持久性特征[6]。针对这些特点，《意见》和《行动方案》为乡村生态振兴背景下的基层环境执法工作提出以下要求：首先，完善农村生态环境执法队伍建设，结合乡镇环境执法体制改革，进一步完善农村生态环境监测执法机构、人员和装备；
其次，对农村现有环境污染进行执法整治，加强对易产生污染现象的农村地域的执法力度，建立健全农村环境执法监督常态化机制；
最后，增强宣传生态保护理念力度，提高生态环境意识，政府应该引导农村居民踊跃参与农村生态环境治理与保护。
(一)基层环境执法机构不明确
在行政执法权下放到乡镇政府一级之后，行政执法权的主体为乡镇政府，但乡镇政府内部机构众多，负责具体实施执法活动和执法任务的机构仍不明确。例如，负责执法的机构和环境分管机构存在分离现象，即实际执法的机构和分管环境的机构不一致；
或是多个内部机构皆对生态环境保护享有执法权，易造成环境执法冲突。上述两种情况都可能造成执法混乱和无人执法的现状。再如河南某乡镇，经过机构改革后，乡镇中的环保大队、综合执法大队以及乡镇派出所等部门皆具备一定的环境执法权力，如环保大队作为乡镇政府中分管环境保护的机构，自然具有相应的环境行政权，而执法大队和公安派出所在日常执法中也可以对噪声、破坏绿植等行为作出处罚。职能的重叠不但会使环境监督执法无法形成合力，而且有可能导致彼此推诿、互相扯皮等现象。该弊端越到基层越突出，在农村环境执法中表现尤为明显。
(二)基层环境执法能力不足
首先，基层环境执法线索难以获取。执法的前提是取得违法线索，若缺少及时有效的违法线索，执法活动便无从开启。针对环境污染案件，如不能及时获取执法线索，往往会造成更严重的环境污染。[7]在农村地区，由于执法力量不足，乡镇环境执法机构自主获取违法线索较为困难。乡镇环境执法机构主要通过日常监管巡查来获取执法信息，平日工作强度较大，相应的技术支持不足，造成乡镇日常环境执法行为往往流于表面，对一些较为隐蔽的环境污染源缺少有效的整治办法。同时，因为农村面源污染严重，目前的农村环境监管力量无法应对分散且数量巨大的小型污染源。环境执法人员疲于奔波、顾此失彼，执法效率较低。
其次，环境执法方式较少，仅依靠单纯的行政处罚无法达到保护环境的目的。目前，基层环境执法的主要方式为罚款，执法人员在执法过程中多采用命令和罚款的形式，这种命令控制型执法行为使得行政相对人对环境执法产生较深的误解，执法者和被执法者的沟通不足，最终导致被执法人不配合执法人员的工作。[8]同时，基层环境执法机构很难严格按照法律规定的执法程序对执法相对人进行处罚，易造成乱执法、选择性执法甚至是牟利性执法的情况发生。上述两种情况易使基层环境执法行为缺乏公信力，环境执法人员开展环境执法工作困难。
(三)基层环境执法配套设施亟待完善
环境执法活动区别于普通的行政执法活动。在环境执法过程中需要采取一些特别的技术措施，如科学选取污染源，采样调查取证，在环境检测机构进行样本化验，以及对污染结果、污染行为进行因果分析论证等。整个过程中，环境执法人员必须配备专业装备进行安全保障。因此，环境执法活动需要很强的技术支撑及完善的机器设备。若缺乏相应技术支撑，未按照规定的程序实施，最后的检测结果与作出的行政处罚皆不具备法律上的说服力，易使得行政相对人对环境执法决定不信服。因此，配套的环境执法技术设备与具有环境知识的技术人才成为环境执法活动中不可或缺的重要一环。然而，作为直面环境污染的先锋，基层乡镇政府所拥有的检测设备和相关技术人员目前还相当匮乏，现有环境污染检测设施、调查取证设备以及相应的安全保障装备无法满足基层环境执法的需要。
(四)各方主体环保意识不强
当前的环境执法活动中，各方主体的环保意识不强，表现在以下几个方面。
首先，基层政府与环保执法人员的环保意识尚未达到乡村生态振兴的要求。目前，我国基层政府和基层环境执法人员对生态环境保护的内涵与要求理解不透彻，未完全认识到生态环境的地位在乡村振兴战略中的重要性，缺少主动保护农村环境的意识。
其次，乡村居民缺乏环境保护意识。部分农村居民认为环境保护属于政府的工作任务，和自己的生活无关，更有甚者成为环境污染的实施者。如故意焚烧农田里的麦秸，随意倾倒生活垃圾等，对当地的生态环境造成巨大危害。作为农村生态环境的直接联系者和乡村振兴成果的享受者，农村群众更应加强生态环境保护意识，帮助基层环境执法管理，为乡村生态振兴战略做出应有贡献。
最后，地方企业在生产过程中存在环保意识不足的情况。为谋取企业利润，相应的污染处置设施配置不到位，造成巨大的环境污染隐患。
(一)完善基层环境执法机构设置
首先，明确乡镇人民政府内部各单位的环境保护职责。虽然乡镇政府是我国最初级的政府单位，但明确其内部工作责任同样十分重要。在乡镇基层单位中，权力的分散易造成环境执法效率的降低。因此，明确各个单位的环境保护职责，是完善环境执法机构的首要条件。
其次，整合环境执法力量，让环境执法达到最大力度、实现最好效果。完善基层环境执法机构的关键在于整合环境执法过程，做到执法与处罚相结合。实践中，已有部分地区将执法和处罚结合起来，做到环境执法全过程由一个单位负责，值得其他基层政府借鉴。
(二)加强基层环境执法能力建设
首先，在执法内容中强化日常性监测。农村环境污染呈现普遍性、分散性特征，因此，基层环境执法人员的日常巡逻频率尤为重要。基层环境日常巡查仍是获取环境违法线索的主要手段。
其次，基层环境执法机关加强与基层群众自治组织即村委会的联系，提高环境违法信息线索获取能力。乡镇政府可通过设立相应的奖惩方式，督促干部队伍自觉对村域环境污染情况进行监督管理，及时上报环境污染行为。乡镇政府应该设置环境污染违法线索举报热线，为农村居民拓宽环境污染举报渠道。
最后，加强企业监管力度，建立企业自我环境检查机制。若企业瞒报环境污染问题，应加大对其处罚的力度。当企业主动上报污染事件或主动解决自身造成的污染问题时，环境执法机构可以对其减轻处罚或免于处罚，减轻基层环境执法压力。
(三)健全基层环境执法配套设施建设
先进的环境执法设备与必要的环境检测设施对基层环境执法人员而言是必不可少的。通过对乡镇环境执法机构的调研可以发现，目前我国为乡镇环境执法人员配备的可能只有一辆巡逻车，甚至在区县环境主管机关中，尚未配备足够的执法设备和检测设备。目前对环境污染样本的检测主要还是依靠具备相应资质的检测机构，但是这种途径既费时又费钱。因此，当务之急是为基层环境执法人员配备基础的环境检测设施和执法设备。在环境执法机关的发展过程中，政府应该进行相应的资金支持，让环境执法人员拥有足够的设备与多样的执法方式，不能让环境执法成为“面子工程”。基层环境执法人员也应积极使用高科技设备，助力实现乡村生态的实质性振兴。
(四)深化基层环境保护宣传教育
实现乡村生态环境振兴，多方主体要从多个方面一同出发。所以，健全基层环境保护宣传教育不可或缺。农村生态环境保护存在的问题，追根到底是生态环境保护意识不到位。深化基层环保教育工作应从基层执法人员、农村居民和企业组织三方主体出发。对基层环境工作人员，要加强环境保护教育，让执法人员理解生态环保之精神，将环境保护精神与乡村生态环境振兴政策结合起来；
在农村居民间开展环境保护教育宣传，促使其自觉保护居住环境，进而减轻基层环境工作人员的执法压力；
对于位处乡村地区的企业组织，政府应该强化监督企业组织排污行为，对主动进行环境治理的企业开展行政奖励活动，对排污严重或连续排污的企业组织加大处罚力度。
乡村生态振兴对农村农业发展、恢复农村生态环境有着深远影响。乡镇政府作为乡村振兴战略的直接执行者，可谓与基层农民联系最紧密的存在。因此，明确乡镇政府在乡村生态振兴战略中的先锋地位，完善基层环境执法机构的设置，强化基层监督执法能力，推进基层环境执法能力建设，深化基层环境保护宣传教育，对农村地区的农业环境保护和环境污染治理具有重要的现实意义。目前，我国基层正逐步开展乡镇一级的环境执法建设工作，但与乡村振兴战略提出的目标仍存在一定差距。在“两山”理念指引下，在基层环境执法人员的不断奋进与改变下，我国农村一定会重返青山绿水，成为令人向往的家乡。
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