规范公共数据授权运营与价值实现的浙江探索
单沁彤 俞巍滔 王平
公共数据授权运营是激活公共数据资源、挖掘数据价值的重要手段。《浙江省公共数据条例》（以下简称《公共数据条例》）率先以地方立法形式明确，授权运营是公共数据开放利用的重要手段。浙江省大数据发展管理局紧密推动《浙江省公共数据授权运营管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的起草工作，已多轮征求意见。杭甬温等地也针对各自发展定位与产业特色制定了本地授权运营政策，助力数据要素产业发展。《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》（以下简称《实施方案》）于2023年2月公开征求意见。省级《暂行办法》和地市《实施方案》作为系列配套政策，将推动规范公共数据的社会化开发利用，充分释放数据红利。
公共数据授权运营的基本原则
公共数据授权运营是指公共数据管理部门将公共数据资源按照法定程序，合法授权给某个特定数据运营机构，由其对授权的公共数据开展加工处理、价值挖掘等活动，并产生数据产品和服务的相关行为。当前，公共数据授权运营不仅是数据要素市场化机制探索的关键赛道，也是各地推进公共数据价值创新的密集领域。浙江、上海等地针对实践中诸多堵点问题，率先启动公共数据授权运营立法探索，初步勾画了授权运营的基本规则。
以一体化智能化公共数据平台建设为基础，浙江采取“原则性规定+专门立法”的立法模式，初步形成公共数据授权运营行为的规范框架。浙江《公共数据条例》明确了授权运营制度的基本原则、运营主体、运营协议、运营范围、收益标的等内容， 《暂行办法》进一步细化了授权运营的操作规范。
安全可控，依法利用。公共数据具有高价值、敏感性的特征，出于安全考虑，政府对公共数据开放往往持审慎态度，阻塞了高价值数据的有效供给。授权运营强调落实安全可控原则，按照公共数据分类分级要求，加强数据全生命周期安全和合法利用管理，确保数据来源可溯、去向可查、行为留痕、责任可究，禁止开放的公共数据不得授权运营，最大程度维护国家安全和社会公共利益。授权运营协议应当明确数据安全要求，授权运营单位应当依托公共数据平台加工数据，最终对外提供的应是数据产品和服务，如数据模型、数据分析报告、数据指数等，不得向第三方提供原始数据。
公平公正，市场配置。为构建数据要素市场开放竞争的形态，授权运营应避免由单一主体独占性经营，形成垄断和歧视。同时从制度建设、诚信记录、专业资质、安全条件等方面明确主体资质要求，维护市场秩序。浙江省及杭州市的制度文件中均对授权运营单位的行为，以及依申请授权运营的流程进行了详细规范。以协议方式明确政府与运营主体，在数据需求收集、提交数据需求申请、数据提供单位授权确认和数据交付或汇聚、运营方开展数据利用等环节的权利与义务。
公共数据资源市场化配置的激活路径
浙江贴合数字化发展实际，以具体场景为牵引，公共数据平台为支撑，通过公共数据授权运营，创新公共数据资源市场化利用的有效模式和可行路径。
场景牵引，服务于民。多年来，浙江数字政府建设蹄疾步稳，积累了海量政务数据和丰富应用场景。在授权运营制度设计中，基于特定场景，通过针对性、专业化分类授权，引入专业运营机构，激活公共数据价值，有利于实现数据价值开发与数据合理授权的统一。浙江《暂行办法》要求授权运营单位按照应用场景申请公共数据，且场景具有重大经济或社会价值。杭州《实施方案》同样强调场景牵引，数据授权遵循“一场景一清单一审定”原则，数据产品或数据服务不得用于或变相用于未经审批的应用场景。为更好满足公共利益，赋能公共服务，浙江优先支持与民生紧密相关、社会需求迫切、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的领域开展公共数据授权运营，挖掘数据运营的场景需求，开发形成数据产品并向社会提供服务，赋能社会发展。杭州《实施方案》进一步提出重点发展医疗健康、金融保险、商贸物流、工业制造等10个领域中的应用场景，在2025年底前形成20个以上有价值、可推广的数据产品和服务。
平台支撑，域内加工。为了实现“原始数据不出域、数据可用不可见”，公共数据授权運营需要依托可信环境开展数据加工处理，确保数据安全。近年来，浙江创新建设省市县一体化智能化公共数据平台以及一体化数字资源系统，积极构建数字资源智能化总账本，推动实现数字资源“一本账管理、一站式浏览、一揽子申请、一平台调度、一体化生产、一张网管控”，提升数字资源利用效能。省内部分市县先行先试，初步探索实践公共数据资源的开发利用、授权运营，如台州市利用信用数据助力小微企业金融服务，衢州市探索信用数据多场景应用。依托现有公共数据平台，深化建设省域一体化公共数据授权运营平台，有助于统一建设数据要素基础设施，规范开发标准，提升分布式隐私计算能力，实现安全脱敏、访问控制监管溯源、全程审计等数据大开发、大安全功能。
应对挑战，持续完善授权运营制度体系。当前，公共数据供给能力不足、数据安全风险较大等问题依然存在，对授权运营构成较大挑战。国家层面尚未就数据开发利用，专门立法，地方现有制度探索也较粗疏，授权运营行为的法律性质仍存在较大争议。浙江《暂行办法》与杭州《实施方案》对于畅通公共数据资源社会化开发利用具有积极意义，但距离真正实现公共数据安全、合规、高效开发利用，仍有较大探索空间。一方面，应明确公共数据授权运营与数据开放之间的关系，围绕授权运营以及数据产品和服务市场运营环节细化制度设计。另一方面，需要迭代升级授权运营平台，进一步强化数据供给、创新数据治理、加强数据安全，以制度、技术和市场三轮驱动，提升公共数据资源配置效率，满足数据要素产业持续健康发展的需求。
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