对机构改革后完善基层动物防疫体系建设的几点思考—以阿勒泰地区为例
郑汝芸，罗鹏飞，舒展，夏江涛，叶勒肯·托留根
( 阿勒泰地区动物疾病控制与诊断中心，新疆 阿勒泰 836500)
畜牧业是我国农业农村经济社会发展的重要组成部分，对现代农业农村经济市场发展产生着重要影响。发展畜牧业做好基础保障是屏障，打造一支机构健全、权责清晰、运行顺畅的畜牧兽医队伍至关重要。然而，畜牧兽医工作机构在经历了机构上划或下划改革后，以阿勒泰地区为例，出现了动物防疫、动物卫生监督职能还不健全、不完善，畜牧兽医专业技术人才与形势发展不适应，新老动物疫病交替出现增加防疫难度，村级动物防疫人员工作积极性不高等问题。尤其是直接面向农牧民和养殖户的基层乡(镇)畜牧兽医体系问题比较突出，这与人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗不相称、不匹配，不仅对我国经济发展造成畜牧兽医工作是严重影响，而且还对公共卫生安全造成威胁。因此，做好畜牧兽医工作意义深远。
1.1 畜牧兽医体系不健全、不完善
动物防疫、动物卫生监督机构本质上是由各级人民政府的畜牧兽医行政管理部门和其下属的全民事业单位各级畜牧兽医站(国家、省、市、县、乡镇五级)组成。但是，随着国家行政体制改革的逐步深化，政事分开、事企分开、职权分离等系列改革，形成了当前省、地级市、大部分县畜牧兽医站分化为相应动物疫病预防与控制机构(动物疫病预防控制中心或畜牧兽医站，全额事业单位)、动物卫生监督机构(动物卫生监督所，参公管理事业单位)和畜牧技术推广机构(畜牧工作站或畜牧业技术推广服务中心，全额事业单位)。党政深化机构改革后，一大部分地区新组建农业农村局(畜牧兽医局)，仅有部分地区保留了原畜牧兽医局有关机构。在县市层面上畜牧兽医部门设置各有差别。地、县市与省一级畜牧兽医机构设置上不对等、不健全。
目前，在乡镇层面上存在畜牧兽医机构不健全、关系不顺畅、职责不清晰、法律不完善、队伍不稳定，一套人马执行多种职能的现象，个别乡镇畜牧兽医站处于“三无”瘫痪状态，如办公用房形同虚设、无办公设备、无实验器材，无兽医工作人员，与县市畜牧兽医工作脱节，导致动物防疫、牲畜品种改良、动物产地检疫等工作流于形式，直接造成基层畜牧兽医工作体系被割裂，严重影响了动物疫病防治能力和动物产品质量安全水平的提高。从本质上来讲，原因在于县市、乡镇两级忽略了对加强畜牧兽医工作的重视，对政府购买兽医社会化服务思想上认识还不到位，加之目前周边邻国重大动物疫情时有发生，对该地区重大动物疫病防控形成较大压力。
1.2 专业技术人才与形势发展不适应
基层畜牧兽医、动物防疫、动物卫生监督、畜牧技术推广人员作为保障畜牧业安全不可或缺的重要力量，他们为确保畜牧兽医工作顺利开展发挥了重要作用。改革前各级畜牧兽医机构、动物防疫机构等人员的主要业务以专业技术为重心，受行业特点的影响从业人员大部分为男性，人员充实为农牧民养殖业安全和畜牧业健康发展保驾护航。如，改革后按照A-I分为9个区域，现有地县两级畜牧兽医机关、动物防疫、动物卫生监督、畜牧技术推广机构人员编制以及村级动物防疫员数量见表1。由表1可以看出，县市畜牧兽医机关、动物防疫机构人员严重不足，特别是兽医试验室缺少专业技术人员。目前除个别县市配有1～2名实验人员外，基本上是借用乡镇技术人员。地直动物卫生监督机构原有17个编制全部被划转至农业综合行政执法支队，仅剩3人(其中工勤人员2人)，已经很难完成屠宰检疫监督工作，县市动物卫生监督机构人员当中大部分官方兽医(检疫人员)以及县市畜牧工作站育种人员存在被安排驻村、值班值守或被借调、调走等问题，不能满足定点屠宰厂、活畜交易市场和公路动物卫生监督检查站派驻官方兽医(检疫人员)、育种工作需要。
1.3 村级动物防疫员工作积极性不高
村级动物防疫员承担着对动物实行强制免疫、畜禽标识加挂和免疫档案建立等防疫工作，同时相对年轻的防疫员还承担防疫信息采集和录入工作，他们是对动物进行免疫的直接操作人员，是基层动物防疫工作的具体实施者。国家人力资源社会保障部、财政部联合印发《关于调整农业有毒有害保健津贴和畜牧兽医医疗卫生津贴的通知》 ，阿勒泰地区行政公署印发《阿勒泰地区推进兽医社会化服务工作实施方案》《阿勒泰地区村级动物防疫员管理办法》，对852名村级动物防疫员(目前村级动物防疫员剩817名)工资待遇进行了调整。从目前情况来看，各级村级动物防疫员扣除五险一金后拿到手的工资约为2800元/月，待遇的提高和稳定对防疫工作正常开展起到了推动作用。但从抽取动物集中免疫抗体效价监测结果分析来看，充分暴露出动物防疫集中免疫工作开展不均衡、不到位，个别乡(镇)动物免疫密度低，甚至未达到国家标准(70%)等问题。这也客观地反映出各级村级动物防疫人员的技术水平参差不齐，免疫操作技术不规范、免疫档案填写不规范，加之牧区牲畜养殖点多线长面广，给牲畜防疫注射疫苗、诊治疾病需要骑摩托车或开车前往、耗时耗力，导致村级动物防疫员工作不主动、积极性不高。2018年，国家开始全面推行兽医社会化服务,目前虽不同程度地开展了兽医社会化服务工作，但还是存在开展不均衡、落实慢半拍，责任不明确等问题。另外，年轻优秀专业技术人员不愿意到乡(镇)工作，造成基层畜牧兽医工作形势更加严峻。
表1 阿勒泰A-I区域畜牧兽医工作人员编制情况
2020年，国务院办公厅印发《关于促进畜牧业高质量发展的意见》，上述问题充分暴露出阿勒泰地区畜牧兽医体系建设方面存在的短板、漏洞和弱项，需要从治理体系和治理能力现代化建设的视角进行认真反思和总结。因此，加快推进畜牧兽医体系建设不仅有利于促进畜牧业经济发展和农牧民增收，对巩固畜牧业基础地位以及维护人民健康和社会稳定都具有十分重要的意义。
2.1 完善畜牧兽医体制建设
从完善机构设置、推进工作、落实任务、监督监管、考核机制上提升畜牧兽医工作在农业农村工作中的重要地位，进一步加强动物疫病防控、动物卫生监督工作，确保畜牧业健康发展和公共卫生安全，加强与自治区及地、县、乡畜牧兽医部门之间工作衔接，全力推动畜牧业更好更快发展。新修订的《动物防疫法》第8章第62条规定：县级以上人民政府应当将动物防疫纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划。明确县(市)将动物防疫体系纳入地区卫生健康体系建设中，统一规划、统一建设、统一管理。《动物防疫法》第1章第7条第2款规定：县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内做好动物防疫工作。按照属地管理的原则，动物疫病防疫工作第一责任人是各级政府部门，应将畜牧兽医工作纳入县、乡镇政府年度考核，尤其是明确政府在动物防疫机构队伍建设、经费安排、防疫基础设施建设等方面的职责，依法将动物疫病的监测、预防、控制、扑灭和监督检查所需经费纳人公共财政预算，健全防疫、交通工具、实验室、冷链经费，且实行一票否决制。
2.2 加强专业技术力量
加强县市农业农村局(畜牧兽医局)对畜牧兽医工作的领导，承担县市畜牧兽医职能，提高管理能力，由各级政府主抓畜牧业工作，指定专业力量从事畜牧兽医工，职能上实现专职专责。统筹管理县市动物卫生监督所、畜牧工作站、畜牧兽医站等业务单位和乡镇畜牧兽医人员、村级动物防疫员的管理和考核。通过统一的招聘考试和优惠政策聘用专业技术人员并采取适当激励措施，鼓励年轻、专业技能扎实的优秀人才到基层扎根。对乡镇畜牧兽医工作人员“降压减排”，还他们可以深入研究本职工作的领地，发挥专业特长，搞好畜牧兽医工作。放宽职称限定政策，为地、县、乡镇从事专业技术且已取得职称的人员不受限制兑现职称工资，解决其工作量与工资待遇不相匹配的问题。按照目前疫情防控工作需要，县市级兽医实验室应配备专职人员3人以上，再加上管理人员、档案人员、信息员、报账员、驾驶员等工作需求，县市级畜牧兽医站至少配备10名以上人员，乡镇畜牧兽医工作人员至少应配备在5人以上，做到专人专责。
2.3 提高对畜牧兽医工作的思想认识
《国务院重大动物疫病应急条例》第37条：重大动物疫情应急处理中,乡镇人民政府、村民委员会、居民委员会应当组织力量,向村民、居民宣传动物疫病防治的相关知识,协助做好疫情信息的收集、报告和各项应急处理措施的落实工作。条例对乡镇政府动物防疫职能都作了比较明确的规定。基层动物防疫体系建设重点在乡镇,难点也在乡镇。国家规定动物防疫工作实行政府一把手负责制，应严格落实好属地管理职责、部门监管职责和从业者防疫主体责任，从思想上正确引导农牧民及养殖从业者做好重大动物疫病集中免疫的重要性。
2.4 提高村级动物防疫员工作积极性
目前，国家推行的兽医社会化服务工作在很大程度上提高了村级动物防疫员工作的主动性、积极性。在当前形势发展下稳定村级动物防疫员队伍，探索建立与考核激励制度联动的工作模式无疑是提高村级动物防疫员工作积极性的一种好路径，可以将村级动物防疫员绩效工资作为一个标准，根据其免疫注射完成的数量、免疫密度及无纸化信息录入是否到位作为绩效工资发放的依据，进而提升其工作积极性。同时，出台村级动物防疫员公积金缴费政策，解决村级动物防疫员后顾之忧。出台村级动物防疫员(公益性岗位)退休政策，保障其晚年生活。研究符合经济社会发展实际的兽医社会化购买服务政策，制定强制免疫工作购买统一服务标准。对排查出来保险制度执行之前因动物防疫、畜禽品种改良、屠宰检疫已患病的兽医、村级动物防疫人员给予解决治疗费和经济补偿，从待遇保障上稳定村级动物防疫员队伍。
2.5 调动力量做好畜牧兽医工作
完善地、县市、乡镇畜牧兽医工作制度，将占编制但不再岗位或借调至其他岗位的兽医公正人员全部返回到工作岗位上，集中做好重大动物疫病防控、常规防疫免疫、动物屠宰检疫、畜牧技术推广、牲畜品种改良等工作。强化基础免疫、监测预警和检疫监督，强化应急准备和屠宰环节监管，乡镇固定2名官方兽医从事动物产地检疫工作，切实加强动物流通监管，保证产地检疫工作到位。建立和完善重大动物疫情指挥部成员，调动一切力量有效开展动物疫情防控。
2.6 完善健全畜牧兽医工作制度
兽医社会化服务分为政府购买服务和有偿服务。从政府层面上应明确服务主体，出台统一的诊疗、免疫收费标准指导性意见，落实责任主体，规范市场行为。出台活畜交易市场活畜交易规则，严格落实动物引进管理措施，加强活畜交易市场管理，规范活畜交易检疫出证和流通，对所有牲畜实行电子耳标可追溯管理。制定牧区牲畜职业代牧管理办法和全地区统一代牧标准合同，规范代牧方式和流程。
随着经济社会的发展,我国养殖业也正在加速从量到质转换发展的重要时期，畜牧兽医体系薄弱已成为制约畜牧业高质量发展的重要因素，尤其是乡镇畜牧兽医工作作为动物防疫、牲畜品种改良、产地检疫的中坚力量发挥着至关重要的作用，要达到畜牧业高质量发展,则必须建立体制健全、队伍稳定的动物防疫体系。因此，需要从构建基层畜牧兽医体系的长效工作体制，完善基层畜牧兽医体系基础设施建设，提升基层畜牧兽医工作队伍整体素质，完善相关法律与制度建设等方面发力，补足其中存在的短板问题，切实把畜牧兽医工作落到实处。
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