深入实施区域协调发展战略的方向与政策
[摘要] 随着诸多区域战略的出台，区域协调发展战略的空间布局已经完成，继续深入实施区域协调发展战略已成为当前的重要任务。基于区域协调发展本身包含的发展工具、发展目标与发展过程三大属性，区域协调发展战略在工具属性上面临战略数量多、空间尺度多、相互交叉多的挑战，在目标属性上面临整体功能与个体功能相融合的挑战，在过程属性上面临实现区域一体化、区域深度合作与区域共赢发展的多重约束。因此，深入实施区域协调发展战略在发展工具层面应坚持战略融合、在发展目标层面应坚持功能耦合、在发展过程层面应坚持制度统合。根据区域协调发展所涉及的区域利益变化，推动区域协调发展战略实现战略融合、功能耦合与制度统合目标，应立足区域利益同增原则，坚持以国土空间规划为基准，强化支撑区域协调发展的法律基础，深化改革现有政绩考核制度体系。
[关键词] 区域协调发展战略 战略融合 功能耦合 制度统合
[中图分类号] F061.5 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2023）03-0007-08
[基金项目] 国家社会科学基金青年项目：区域关系演变与国家产业体系竞争优势强化路径研究（22CJL020）。
[作者简介] 蔡之兵，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授、区域与城市经济创新工程首席专家，研究方向：国家和区域可持续发展。
党的十八大以来，党中央系统谋划并出台了多项重大区域战略，由此形成了区域协调发展战略。经过多年实践，区域协调发展战略在缩小区域发展差距、破解区域发展难题以及加快区域发展速度方面，发挥了重要作用，取得了显著成就。随著国内发展阶段与国际发展环境的变化，推进高质量发展对区域协调发展战略提出了更高要求，党的二十大也明确提出要深入实施区域协调发展战略。当前关于如何深入实施区域协调发展战略的研究尚不多见，本文聚焦区域协调发展的多重属性，结合高质量发展要求，试图剖析深入实施区域协调发展战略的方向与举措。
一、从三大属性看深入实施区域
协调发展战略的基本方向
得益于区域协调发展战略的大力推动，我国区域发展差距持续缩小。从经济总量看，2013—2022年，东部、中部、西部、东北地区生产总值分别年均增长7%、7.5%、7.7%和4.7%，中西部地区发展速度领先于东部地区。从人均收入指标看，2013—2022年，东部、东北、中部与西部地区居民人均可支配收入比分别从2013年的1.7、1.29、1.1下降至2021年的1.63、1.11、1.07①。深入实施区域协调发展战略，目的在于继续发挥区域协调发展战略在缩小区域发展差距、破解区域发展难题及加快区域发展速度等方面的作用。应立足能够影响区域协调发展战略实施效果的因素，而从区域协调发展战略本身看，其所具有的多重属性，指明了深入实施区域协调发展战略的方向。
首先，区域协调发展具有工具属性，深入实施区域协调发展战略要确保“工具”运用的有效性。从本质上看，任何战略都是一种工具，区域协调发展战略也不例外。在整体层面，区域协调发展战略就是国家通过推动区域合作来实现各种发展目标的一种工具。显然，区域协调发展战略是国家为了缩小区域发展差距和加快形成优势互补区域经济布局目标的工具。进一步具体到个体区域战略，如京津冀协同发展战略、长江经济带战略、粤港澳大湾区战略，其本质同样是实现特定区域发展目标的工具。因此，就工具属性分析，影响区域协调发展战略实施效果的因素包括工具的选择是否适宜、工具的数量是否足够、工具的质量能否保障等，这也就要求区域协调发展战略的深入实施，既要重视整体区域协调发展的质量与效果，也要重视个体区域战略的实施质量。
其次，区域协调发展具有目标属性，深入实施区域协调发展战略要确保“目标”指向的有效性。除了作为缩小区域发展差距等目标的工具外，区域协调发展本身就对区域之间的发展方式和合理的差距程度指明了目标导向，即要求区域之间的发展能够“协调”化，且最终的区域间发展差距应该控制在一定程度，这与我们经常讨论的区域合作和区域一体化等目标，实际上是高度一致的。除此之外，前文已经指出，区域协调发展战略分为整体层面和个体层面，类似于京津冀协同发展这种个体战略，其战略目标自然从属于区域协调发展战略的整体目标，但与此同时，其也有独属于自身的战略目标，如《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀协同发展战略就提出了四大目标：一是以首都为核心的世界级城市群；
二是区域整体协同发展改革引领区；
三是全国创新驱动经济增长新引擎；
四是生态修复环境改善示范区。实际上，任何个体区域战略都具有自身的目标定位，如《粤港澳大湾区发展规划纲要》同样赋予了粤港澳大湾区充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区以及宜居宜业宜游的优质生活圈五个目标定位。因此，就目标属性分析，能否在整体战略层面确保区域协调发展战略的“区域协调发展”目标，以及在个体战略层面确保各自目标都顺利实现，将是影响区域协调发展战略实施效果的重要因素，也是未来深入实施区域协调发展战略的重要方向。
再次，区域协调发展具有过程属性，深入实施区域协调发展战略要确保“过程”推进的有效性。从现实经济发展实践看，区域协调发展既代表了一种最终的理想目标状态，也包含了一种需要付出巨大努力的发展过程。这是因为，一方面，区域协调发展的目标难以量化。虽然党中央印发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确了区域协调发展战略的目标，即基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当，但这三个目标只是定性指标，对区域协调发展战略实践的指引性并不清晰。另一方面，由于不同区域在发展禀赋与发展条件上的先天差异，想要克服先天条件的约束并推动区域发展差距缩小至一定程度，会面临诸多挑战与阻力。此外，在推动区域协调发展战略的过程中，会经常性地出现区域发展差距暂时扩大的现象，这对区域协调发展战略实施的持续性也提出了较大考验。因此，就过程属性分析，明确区域协调发展战略的总体目标、科学制定区域协调发展战略的实施方案以及坚定不移地推动区域协调发展战略，同样是确保区域协调发展战略效果的前提条件。
可见，深入实施区域协调发展战略应立足于区域协调发展的工具、目标与过程三大属性，针对这三大属性影响区域协调发展战略实施效果的因素，制定相应的政策建议，加快推动区域协调发展战略的深入实施。
二、战略融合促进区域
协调发展战略实施的逻辑机理
从工具属性分析，深入实施区域协调发展战略应立足于战略融合，这是因为区域协调发展战略由多项区域战略共同组成。与此同时，各项区域战略的空间范围也表明，当前区域协调发展战略的系统架构已经成型，如何协调好这些个体区域战略对保障区域协调发展战略的实施效果至关重要。
1. 区域协调发展战略包含多项个体区域战略，推动战略融合有助于理顺区域战略关系并保障区域战略的各自效果
党的十八大以来，我国的区域战略体系出现了重要调整，并在多项区域战略的支撑下，形成了新的区域协调发展战略。从不同维度看，当前区域协调发展战略包含多项区域战略，呈现“1+2+4+6+X”的系统架构。其中，“1”代表“一带一路”倡议，在党的十九大之前，“一带一路”倡议、京津冀协同发展战略、长江经济带战略被视为新时代三大区域战略之首，虽然“一带一路”倡议后来上升为更高层面的国家战略，但其对国内区域经济与地方经济仍然具有重要影响。“2”指的是城市群与都市圈战略。二者都是推动区域协调发展战略的主要载体，分布于全国各地，数量极多。如根据《“十四五”规划纲要》以及国家发改委2019年发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，目前全国共布局了19个城市群①、批复了7个国家级都市圈战略②。“4”则是在新时代承担新的历史使命的四大板块区域战略，分别是推动西部大开发形成新格局、推动东北全面振兴取得新突破、促进中部地区加快崛起、鼓励东部地区加快推进现代化。“6”则包括党的十八大以后出台的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推动黄河流域生态保护和高质量发展以及成渝地区双城经济圈等战略。“X”指的是承担特定国家使命的个体型区域战略，如雄安新区战略、浙江高质量发展建设共同富裕示范区战略、深圳建设中国特色社会主义先行示范区战略等。可见，区域协调发展战略包含数十项个体区域战略，虽然这些区域战略的功能定位并不完全相同，但在同一时期推动如此之多的战略，仍要重视战略的融合发展，否则，区域战略的实施可能陷入各自为战的境地，并最终影响区域协调发展战略的实施效果。
2. 区域协调发展战略涉及多个层次的空间尺度，推动战略融合有助于理顺区域战略关系从而形成战略合力
除了数量多之外，区域协调发展的另一个特点是涉及多个不同层次的空间尺度。考虑到空间尺度与行政区划具有密切联系，而行政区划对经济发展又具有直接影响，多空间尺度的系统架构也会影响区域协调发展战略的实施效果。按照空间尺度的不同，可以将区域战略分为如下几个类型：以全区域为空间单元的区域战略，主要包括新型城镇化与乡村振兴战略中涉及空間格局的战略部分；
以跨省行政区为空间单元的区域战略，主要包括四大板块区域战略；
以省级行政区和城市行政区共同为空间单元的区域战略，包括京津冀协同发展等六大重点区域发展战略；
以个体行政区域为空间单元的区域战略，包括浙江建设共同富裕示范区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、雄安新区建设等重大战略。可见，区域协调发展战略几乎涉及了所有层次的空间尺度，鉴于空间尺度代表的政府关系，推动各项不同尺度的战略实现战略融合，也是保障区域协调发展战略实施效果的关键。
3. 不同区域战略的空间范围交叉明显，推动战略融合有助于避免战略在空间上的相互冲突
在区域协调发展战略的空间布局中，战略的空间范围相互交叉，即同一个行政区域会同时参与多项不同的区域战略，如北京，既是京津冀协同发展战略的参与主体，也是疏解北京非首都功能战略的主体。上海既是长三角一体化战略的核心城市，也是长江经济带的龙头城市，还是上海大都市圈战略的核心增长极。此外，其在东部地区率先实现现代化、“一带一路”倡议、长三角城市群等战略中，同样占据重要地位。又如深圳，既是《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确的四大中心城市之一，也是建设中国特色社会主义先行示范区的战略主体。实际上，我国有大量区域同时参与了多项区域战略，由于不同区域战略的功能定位不同，对参与区域提出的发展要求也并不相同，推动战略融合需要着力协调不同区域战略对同一个区域的发展要求，以避免区域战略的相互冲突。此外，除了空间范围交叉这一现象外，当前我国区域经济发展格局中存在明显的边界塌陷现象，即行政区域相邻边界区域的发展水平往往比不上辖区内部其他地区。在这种背景下，推动边界区域的发展，也需要通过推动战略融合，从而充分保障区域战略实施效果。
三、功能耦合促进区域
协调发展战略实施的逻辑机理
正如前文所述，区域协调发展战略在整体层面以及个体战略层面，都具有不同的功能定位，这些功能定位并不冲突，但如何提高区域战略的功能耦合度，从而最大程度保障区域协调发展战略的整体实施效果，将是深入实施区域协调发展战略的方向之一。
1. 在国家层面，区域协调发展战略被赋予多项功能要求
区域协调发展战略是支撑国家高质量发展的重要载体，这就意味着区域协调发展战略必然要遵循高质量发展的路径要求。结合新发展理念与高质量发展的关系，区域协调发展战略先天性地就必须培育能够支撑创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的功能。除了协调发展是区域协调发展战略的应有之义外，在其他四大功能方面，区域协调发展战略也作出了系统周密布局。
第一，从创新发展看，随着我国发展水平的持续提高，后发优势逐渐消失，如何提高创新驱动发展能力已成为区域经济发展的重要任务。对此，区域协调发展战略已经将创新发展明确为多项区域战略的核心功能。如《河北雄安新区规划纲要》就对雄安新区提出要成为“落实新发展理念的创新发展示范区”；
《粤港澳大湾区发展规划纲要》也明确大湾区未来要“实施创新驱动发展战略，完善区域协同创新体系，集聚国际创新资源，建设具有国际竞争力的创新发展区域”。
第二，从绿色发展看，由于“绿水青山就是金山银山”已经成为高质量发展的必然要求，推动区域加快实现绿色发展也是区域协调发展战略的重要功能。如，长江经济带战略在提出之初，习近平总书记就明确要求要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。同样，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也提出要共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展。
第三，从开放发展看，理论与实践都已经证明，对外开放为我国经济的快速发展作出了巨大贡献。面临愈演愈烈的逆全球化潮流，习近平总书记在党的二十大报告中再次重申我国将坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略，而“一带一路”倡议沿线地区、海南自由贸易港、各经济特区、自由贸易试验区都已经在开放发展方面发挥了巨大作用。
第四，从共享发展看，共同富裕目标已经成为接下来经济发展工作的重要任务，而作为制约共同富裕目标实现的重要差距类型，区域差距能否得以持续缩小，将对最终共同富裕目标的实现起到决定性作用。对此，区域协调发展战略明确提出要支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推进兴边富民、稳边固边，同时对处于转型阶段的资源型地区也加大了扶持力度，有效促进了区域共享发展。
2. 在战略层面，区域协调发展战略也必须发挥多项功能
除了国家高质量发展对区域协调发展战略提出的功能要求外，区域协调发展战略本身也具有多项特定功能。
首先，区域协调发展战略对区域发展的功能定位，应与国土空间规划提出的国土功能定位高度契合。国土空间规划已经明确将国土划分为农产品主产区、生态功能区、城市化地区，这三类地区肩负的国土空间功能截然不同。与此同时，由于国土空间规划是所有发展规划的前提与基础，区域协调发展战略的空间布局与功能定位同样需要满足国土空间规划提出的要求。
其次，区域协调发展战略要求发挥部分增长极区域的辐射带动功能。区域经济学理论与实践都证明，缩小区域发展差距依赖增长极地区的辐射带动。从当前重点区域战略的主体结构看，除了城市群与都市圈是以中心城市为主体的区域战略外，其他几乎每一项区域战略都包含了增长极，即具有辐射带动能力的地区。如北京和天津之于京津冀协同发展战略；
上海、南京、杭州之于长三角一体化战略；
香港、澳门、广州、深圳之于粤港澳大湾区战略等。这些增长极地区的辐射带动能力，将决定整个地区最终的发展与协调水平。
再次，区域协调发展战略要求部分区域在全面深化改革方面发挥先行示范功能。作为国家发展的载体，部分区域很多时候会成为国家发展的试点地区，通过在局部地区率先探索某项功能改革，为其他地区乃至在全国层面推动改革提供借鉴参考。如在成渝地区双城经济圈战略中，探索经济区与行政区的适度分离改革是该战略被赋予的独特使命。在黄河流域生态保护和高质量发展战略中，通过深化流域治理体制和市场化改革，为重点流域治理提供经验和借鉴，开创大江大河治理新局面，成为大江大河治理的重要标杆，则是该战略的重要功能。
3. 在效果层面，提高区域协调发展战略诸多功能的耦合程度具有重要意义
区域协调发展战略的功能是保障区域协调发展战略实施效果的前提条件。一方面，由于国家高质量发展赋予了区域协调发展战略创新、协调、绿色、开发、共享等多项功能定位，这些功能的顺利发挥是实现高质量发展的必然条件，缺一不可。另一方面，区域战略的不同功能在很多时候互为支撑、相互促进，但在一些情况下，也需要统筹推进不同的功能目标。如要求区域实现绿色发展，就意味着区域发展所面临的环境约束条件发生了改变，某种程度上会加大区域发展的难度；
又如创新发展功能与开放发展功能，开放发展固然能够利用外部元素来增强区域自身的创新能力，但与此同时，如果过于依赖外部力量，也会间接阻碍区域自身科技创新能力的提高。因此，想要全面实现区域协调发展战略的各项目标，就必须提高区域战略多项功能的耦合程度，确保各项区域战略能够共同支撑整个国家的高质量发展。
四、制度统合促进区域
协调发展战略实施的逻辑机理
无论是实现区域一体化发展，还是缩小区域发展差距，都将是一项长期且复杂的系统工程。面对这种局面，想要真正发挥区域协调发展战略的效果，除了发挥各参与主体的积极性以外，更重要的是要加快构建相关制度体系，破解制约区域协调发展的难题。
1. 实现要素的跨区域自由流动，要求构建一体化制度体系
要素的跨区域自由流动是发挥各地比较优势和形成整体区域规模经济优势的根本前提，要素的流动越充分，区域发展潜力所释放的空间就越大。因此，深入实施区域协调发展战略的重要方向就是实现要素的跨区域自由流动。然而，在现实经济活动中，要素的自由流动仍受到一定限制。一方面，地方之间的经济竞争对要素的自由流动还存在巨大影响。长期以来，依赖于地方竞争激发的经济发展活力，我国经济保持了多年的高速增长，但随着国内发展阶段与国际发展环境的变化，地方竞争尤其是过度竞争已经难以满足高质量发展要求，这是因为地方竞争模式立足于个体区域利益最大化，所制定的发展与产业政策往往会对要素的自由流动产生直接影響，如对某些特定产业、企业实施的高额补贴和税收返还政策，都会对要素的自由流动产生影响。另一方面，地方治理能力的差异也极大制约了要素的充分流动。受限于不同的发展基础与经济实力，不同地区对要素的吸引力自然有所差异。然而，一体化的市场必然要求尽可能缩小这种差距，否则要素就很难实现自由流动，并最终影响规模经济优势的形成。在影响地区要素吸引力的诸多因素中，地方政府治理能力与效率的差异是主要因素。随着数字经济时代的到来，市场经济机制对政府治理体系与效率提出了更高要求。在这种背景下，如果继续任由各区域自行优化治理体系和制定治理标准，很容易在治理能力与吸引能力上形成“马太效应”，即对要素吸引力越强的地方，其吸引力会进一步增强。因此，未来构建一体化的制度体系，既要规范与约束地方政府的无序竞争行为，也要高度重视区域治理能力的齐步提升，这是确保地区要素吸引力差距能够保持在合理范围之内，从而为实现要素自由充分流动提供保障的重要前提。
2. 形成优势互补区域经济布局，要求构建区域深度合作机制
加快形成优势互补的区域经济布局是区域协调发展战略的重要导向，实现这一目标的关键是如何在区域之间形成深度合作机制。由于产业是区域经济活动的载体，区域合作成效主要体现于不同区域在产业发展上的协调与合作。长期以来，区域经济学理论认为产业在区域间的梯度转移，即发达地区发展成本上升后，地区内的产业就会向欠发达地区转移，是区域产业合作的主要形式。然而，一方面，现在越来越多的证据表明这种梯度转移形式在当前区域发展格局下，并没有完全发挥作用，大量东部地区的劳动密集型产业并没有向中西部地区转移，而是向海外转移；
另一方面，优势互补的区域经济布局这一战略目标也明确要求所有区域都应该同时培育自身的优势产业，欠发达地区不应该坐等发达地区的产业转移。但相比于发达地区较强的发展能力和发展基础，欠发达地区培育主导产业会面临较多困难与挑战，目前区域协调发展战略在引导发达地区与欠发达地区通过合作来培育主导产业这一工作上，同样存在较多不足。因此，如何构建区域深度合作机制，发挥发达地区的先发优势和欠发达地区的后发优势，共同形成各具特色、各有优势的系统产业体系与区域经济布局，是深入实施区域协调发展战略的重要方向。
3. 保障区域参与协调发展的积极性，要求构建相应的发展支撑制度
在中国现有发展体制下，政府行为与政绩考核制度具有密切联系。由于区域协调发展战略会对区域利益产生直接影响，并间接影响地方政府行为。在这种背景下，要保障区域参与协调发展战略的积极性，就必然要求构建相应的发展制度。一方面，区域协调发展战略是长期过程，且整个实施过程并不能确保区域发展差距持续缩小。实际上，区域协调发展程度的提高，往往会加速要素的自由流动，这在短期内可能会加大欠发达地区的发展难度，并导致区域发展差距拉大，这就意味着欠发达地区全方位参与区域协调发展战略的积极性可能并不会太高。另一方面，区域协调发展战略需要增长极地区在交通一体化、产业转移、生态补偿方面发挥辐射带动作用，而这往往需要付出大量的人力、物力、财力，甚至也会对自身发展产生一定影响。以产业转移为例，对发达地区而言，自身产业向其他地区转移就意味着本地经济指标、税源和就业的减少，这会对区域之间的产业合作产生阻力。在这种背景下，应立足区域协调发展影响区域利益关系的机理，制定既能够引导欠发达地区持续参与协调发展的政策体系，如调整优化财政转移支付制度，对积极参与区域协调发展战略的区域，按照协调发展程度指标，在财政转移方面向此类地区倾斜，也要制定能够引导发达地区积极参与协调发展战略的政策体系，如对产业转移之后所形成的经济指标与税收，按照一定比例在转出地与转入地之间进行分成等。
五、制定战略融合、功能耦合和
制度统合的政策体系
根据上文分析，在确保区域协调发展战略实施效果这一要求的指引下，深入实施区域协调发展战略，既要立足实现区域利益同增的总体原则，深化推动区域协调发展战略的总体安排，也要结合区域协调发展的三大属性，围绕战略融合、功能耦合和制度统合的总体要求，加快制定相应的政策体系。
（一）深入实施区域协调发展战略应立足区域利益同增原则
区域利益是影响区域行为的根本因素，为了避免区域协调发展战略的长期与复杂过程影响区域参与协调发展的积极性，未来深入实施区域协调发展战略应把握区域利益这一核心概念，按照实现所有区域的利益都有所增加的根本原则，深化区域协调发展战略的总体框架。长期以来，推动区域协调发展战略往往只重视区域协调发展所产生的整体利益，即整体区域的利益会在区域一体化程度提高后有所增加，这被视为推动区域协调发展战略的根本原因。然而，本文也指出，区域协调发展战略对区域利益的影响具有双重性与波动性，并不能保证所有区域在参与区域协调发展战略后都能够实现利益增加，长此以往，这对区域协调发展战略的深入实施将产生巨大的负面影响。对此，应推动协调发展战略的实施理念由区域利益共增转向区域利益同增，在确保区域整体利益能够增长的前提下，进一步细化区域协调发展战略的具体举措，结合参与协调发展战略相关区域的发展特点，出台更多具有针对性、差异性与有效性的政策举措，确保所有区域的发展利益在长期内都能够实现增长，这是深入实施区域协调发展战略的根本前提，也是确保区域协调发展战略实施效果的关键条件。
（二）推动战略融合要坚持以国土空间规划为基准
当前，针对构成区域协调发展战略的诸多区域发展战略，党中央均已制定相应的发展规划纲要。然而，从时间顺序看，作为国家发展底图的国土空间规划于2022年才正式完成，这就意味着很多区域战略的规划纲要在制定之初没有与国土空间功能定位保持完全一致。因此，考虑到国土空间规划的重要性与约束性，各项区域战略的规划纲要应根据最新的国土空间规划纲要进行完善与调整，使之与国土空间功能定位高度一致，这是从全国层面保障区域战略能够按照相同的约束条件去发展的根本前提。此外，针对区域战略数量较多的现状，未来应加快制定关于区域协调发展战略本身的规划纲要，对所涉及区域战略的类型、不同类型区域战略的功能定位、推动区域协调发展战略的资金来源及其保障、实施区域协调发展战略的阶段安排和量化目标，进行全面统筹规划，避免个体区域战略各行其是，这同样是实现战略融合的必要条件。
（三）提高功能耦合度要强化支撑区域协调发展的法律基础
區域发展战略的功能能否实现预期，直接决定了区域协调发展战略的最终实施效果。面对区域协调发展战略被赋予的各项功能以及个体区域战略承担的具体功能，未来提高这些区域战略的功能耦合度需要强化相关法律基础。一方面，应加快制定《区域关系法》和《区域规划法》，在法律层面明确区域发展战略的地位，避免区域发展战略出现随意变更现象。同时，加快制定相应的奖惩措施，对参与区域协调发展战略相关主体的行为进行约束。另一方面，也要针对重要区域战略，加快制定相应的《区域战略法》，保障区域战略的长期实施。这是因为很多区域战略的功能目标并不容易实现，需要付出巨大的努力和投入大量的财力、物力，倘若没有法律为战略的实施提供保障，相关战略的实施效果可能很难保证。以老工业基地与资源型地区的转型发展为例，国内外实践都已证明这两类区域的转型发展都是长期过程，其转型期可能长达数十年甚至上百年。在这种背景下，想要真正确保针对此类地区的战略的实施效果，相关法律的支撑作用将至关重要。
（四）推动制度统合要深化改革现有政绩考核制度体系
区域协调发展过程的复杂性要求以制度为支撑，而考虑到相关制度的多样化特征，未来推动制度的统合要深化改革现有的政绩考核制度体系。首先，优化现有政绩考核指标体系。过去对个体区域的考核，多以区域自身的经济增速、财政税收、就业规模等经济指标为对象，这种以个体区域发展指标为对象的考核模式已经难以适应区域协调发展阶段的需要，未来需要将区域协调发展指标纳入考核体系，如对中心区域的考核指标，既要纳入其自身的发展指标，也要考虑该地区对其他地区的辐射带动能力，如共建的园区数量、产业转移的规模、公共产品均等化的程度，通过这些指标的引导作用，全面推动区域协调发展战略的深入实施。其次，构建科学合理的产业合作机制。影响区域协调发展实施效果的关键因素是经济利益，产业作为经济活动的主要载体，如何实现区域产业之间的深度合作，对保障区域协调发展战略的实施效果具有重要意义。为此，一方面，在国家层面制定有助于引导产业在国内区域间进行转移的制度文件，从全国产业布局、地区比较优势、优惠政策统一、物流成本降低的角度，形成产业区域合作与转移的有力支撑。另一方面，在产业转出地与转入地之间，探索实行弹性的经济指标统计与税收指标分成制度，允许产业转出地在特定期限内继续享有转出产业的经济与税收效益。再次，优化现有的统计体系。无论是政绩考核制度的优化，还是产业的跨区域转移机制，都以相应的统计体系为支撑。这是因为制度统合的立足点是引导区域合作，所有的制度導向都会聚焦区域合作，这就要求统计体系的统计单元对象，由“独立行政区”向“合作性区域”进行转变。
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Abstract：
With the introduction of many regional strategies， the spatial layout of regional coordinated development strategy has been completed， and it has become an important task to continue to implement the regional coordinated development strategy. Based on the three attributes of regional coordinated development itself， namely， development tools， development goals and development process， regional coordinated development strategy is facing the challenges of more strategic quantities， more spatial scales and more intersections in tool attributes， and the challenges of integration of overall functions and individual functions in target attributes. In terms of process attributes， it faces multiple constraints of regional integration， regional deep cooperation and regional win-win development. Therefore， the in-depth implementation of regional coordinated development strategy should adhere to strategic integration in the level of development tools， functional coupling in the level of development goals， and institutional integration in the development process. According to the change of regional interests involved in regional coordinated development， to promote regional coordinated development strategy to achieve the goal of strategic integration， functional coupling and system integration， we should base on the principle of increasing regional interests， adhere to the territorial spatial planning as the benchmark， strengthen the legal basis supporting regional coordinated development， and deepen the reform of the existing performance appraisal system.
Key words：
Regional Coordinated Development Strategy; Strategic Integration; Functional Coupling; Institutional Integration
（收稿日期：2023-04-28 责任编辑：罗建邦）