新时代“枫桥经验”在机场社会治理现代化中的实践与探索
朱 嘉
(浙江省公安厅机场公安局,浙江杭州310000)
党的二十大报告提出要“完善社会治理体系,在社会基层坚持和发展‘枫桥经验’”。[1]公安机关作为坚持和发展新时代“枫桥经验”的主力军,深入学习贯彻落实党的二十大精神,进一步掀起创新和应用“枫桥经验”的热潮。机场公安是公安机关的重要部门,结合近年来机场行业快速发展、空港社会治理日益复杂的新形势,机场公安通过创新“党建+平安联盟”的机制,实现了机场社会治理水平的全面提升。2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年,浙江省公安厅机场公安将加大机场基层社会治理现代化力度,积极探索机场版“枫桥经验”,为全国机场高质量发展提供浙江样板。
新时代“枫桥经验”是党领导下的社会治理的产物,是当下基层社会治理的典范。本文尝试从历史逻辑、理论逻辑、制度逻辑三个维度,探索“枫桥经验”在机场社会治理的实际应用的必要性和可行性。
(一)历史逻辑
20世纪60年代初,浙江诸暨枫桥干部群众创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的“枫桥经验”。毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。在此后近60年发展历史中,“枫桥经验”始终是贯彻党的群众路线、依靠群众就地化解矛盾、维护社会稳定的典范。2013年10月,习近平总书记作出“把‘枫桥经验’坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好”的重要指示。[2]在新形势下,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,新时代“枫桥经验”融入基层治理新格局,实现了由“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”向“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”的跨越,[3]由此，“枫桥经验”被赋予新内涵。大量实践证明,新时代“枫桥经验”在推动基层社会治理、维护安全稳定上发挥了重要作用,在各行业、各领域得到了坚持和创新。
迈进新时代,中国民航事业进入了新的高速发展时期,未来中国民航客货运市场规模的增长速度将远远高于世界平均水平,机场社会治理需要满足新的发展需求,以新安全格局保障新发展格局。机场是较为特殊的交通枢纽,作为独立行业区块的组成部分,它不同于行政村、社区等组织结构,缺乏自治力量的参与。同时,机场受到行业的体制机制影响,辖区的治理模式相对固定,部分管理职责模糊,难以形成高效治理。随着全国各地民航事业的迅速发展,机场不断扩建扩容,其作为交通枢纽的综合性、多元化、社会化、城市化特征愈加凸显,社会治理愈加复杂,如新建的北京大兴机场、扩容的杭州萧山国际机场均呈现出这些特点。机场作为重要交通枢纽,受社会关注度高,事故成本高。机场的安全稳定工作受到高度重视,通常在重大安保期间,均将机场纳入到重点区域来管理。新形势下,坚持和发展新时代“枫桥经验”,推动机场基层社会治理创新已是形势所趋、时代所向。
(二)理论逻辑
“枫桥经验”是中国大地上土生土长的基层治理经验,历经将近60年的发展与创新,形成了契合中国实际的较为成熟的理论体系,为基层破解社会治理难题提供了理论支撑。
一是始终坚持党的绝对领导。党的领导是一切工作的根本,也是“枫桥经验”产生、发展、创新的重要保障。以党建带群建,提高党在基层社会治理中的政治领导力、群众组织力、社会号召力,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。[4]机场辖区以驻场企事业单位、航空公司居多,每个单位均设有党支部,党员干部比例比企业和地方村居要高,且党员的政治觉悟、大局意识相对较强。各党支部树立党建与平安建设“一盘棋”思想,围绕平安抓党建,抓好党建促平安,通过抓实抓强党建工作,让党建工作为平安机场建设引领方向、激发动力、提供保障。二是始终坚持以人民为中心。党的二十大报告提出“发展壮大群防群治力量,营造见义勇为社会氛围,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。[5]“枫桥经验”是“以人民为中心”思想在基层社会治理中的生动实践,坚持一切为了群众、一切依靠群众、一切发动群众参与,尊重群众的主体地位和首创精神,将群众工作融入社会治理,让更多群众了解、支持和参与社会治理。杭州萧山国际机场辖区仅10平方公里,其场内却有从业人员3万余人,保安人员2千余人。这些人员参与社会治理的意愿普遍较高，因此在机场,发展群防群治力量有着强大的群众基础。三是始终坚持平安和谐稳定。“枫桥经验”从社会治安综合治理领域拓展到平安建设领域,从公安部门主导的政法经验转型升级为省委统筹推进的“大平安”建设。[6]平安机场是“大平安建设”的重要领域，加强平安建设是每个机场人的共同目标。自2015年1月民航局印发《关于开展平安民航建设的总体方案》以来,全国各地机场已开展3轮平安民航考核。目前,平安民航考核已成为机场全年最为重要的考核项目。2020年1月,民航局发布《推进四型机场建设行动纲要(2020—2035年)》,提出以“平安、绿色、智慧、人文”为核心的四型机场建设,其中“平安”被摆在首位,体现了安全发展的重要性。
(三)制度逻辑
“枫桥经验”作为社会治理的一面旗帜,发展至今,更加注重社会治理的制度性、科学性,在基层治理领域发挥的作用越来越突出。
一是注重社会治理制度化。“枫桥经验”重视制度供给,发挥社会规范的作用,通过村规民约(社区公约)建设保障公民直接行使民主权利,参与社会事务的决策、管理和监督,其体现的基本精神和蕴含的价值对基层社会治理具有普遍的指导意义。[7]“枫桥经验”推动了基层社会治理的制度创新,制度创新又有效释放出治理成效,推动社会治理可持续发展。机场要实现有效治理,可以借鉴“枫桥经验”,发挥制度优势,加强制度创新,如制定完善《“党建+平安联盟”工作制度》《平安联盟巡防机制》《平安联盟评价体系》等制度,实现管理扁平快捷、规范高效化。二是注重社会治理协同化。越是复杂的社会系统,对社会治理协同化的要求也就越高,社会治理协同的效应也就越发显著。[8]单一的社会治理主体难以全面主导日益复杂化的社会治理现象,而“枫桥经验”多元共治的基本原则与社会治理协同化有着很强的关联性和契合性,体现出治理主体多元化、治理方式多样化等特征。如针对机场“黄牛”车辆扰序问题,机场公安推动杭州机场公司、运管等部门成立执法指挥所，有效整治现场扰序行为,使得高架桥现场秩序明显好转,体现了社会治理的协同化发展。三是注重社会治理系统化。“枫桥经验”运用系统化治理思想，来应对无序参与带来的社会治理风险,实现社会治理内容的有序联动,进而创设出兼顾治理秩序与治理活力的社会治理新内容。[9]在杭州萧山国际机场,机场公安将保洁员、安检员、保安员及店员等人员组成“红袖章”队伍,以此形成楼内防控圈,让分散无序的力量形成整体,引导不同群体共同参与治安管理。
“枫桥经验”创新发展至今,在地方社会治安管理运用中相对比较成熟,但在民航这一行业尚处于起步探索阶段。近十年来,中国民航业发展迅速,机场越来越显示出“小社会”的特征,既有与地方社会治理的相似之处,又有行业社会管理的特殊性。这导致机场社会治理出现许多新问题。“枫桥经验”融入机场社会治理,既是行业需要,也是时代选择。浙江省是国内小型、中型、大型三类机场俱全的省份之一。随着浙江“民航强省”战略的深入推进,各类机场拆改新建、扩容提质,社会治安形势复杂多变,各类风险隐患相互交织,安全风险、空防隐患、劳资纠纷、现场扰序、基础要素等比以往更多,机场社会治理面临更多挑战。
(一)机场快速发展催生出社会治理新问题
改革开放以来,我国民航业得到快速发展,当前已经成为世界名副其实的航空运输大国。《中国民航发展阶段评估报告》指出,到2035年,我国要实现从单一的航空运输强国向多领域民航强国的跨越。[10]近年来,浙江民航迅速发展,大型机场由航空港向航空城快速转变,由单一的交通枢纽向大型综合型交通枢纽蝶变,全域城市化步伐不断加快,辖区社会治安和安全形势日趋复杂。
一是人员密集且流动性加大。在2007年至2019年这12年之间,杭州萧山国际机场的客流量从1000万人次跃升至4000万人次,全省排名第一,全国排名第十。2020年以来,因受疫情影响,客流量大幅回落,但随着2022年第四季度国内疫情防控全面放开和2023年1月国际防疫放开后,航空客流快速恢复并将呈现快速增长。在“双循环”的大格局大背景下,将形成以国内市场为主,国内国外相互促进的航空发展新格局。萧山机场三期工程投运后,航站楼建筑面积达原来的4.7倍,堪比北京大兴机场。航站楼设计载客量达9000万人，融航空、高铁、地铁、公路等交通于一体，使乘客换乘方式多样化，但这也导致交通中心汇集点的人口高度密集流动。
二是治安要素不断增多。机场的社会属性愈加突出,场景不断变化。大型综合体、星级酒店等大型建筑物拔地而起,驻场单位越来越多。杭州萧山国际机场从业人员由2007年的6000余人增加到3.2万人。机场治安管理的焦点由以往的航站楼、控制区扩大到场区各个重点要害部位、反恐和治安重点单位,各种风险集中汇聚,管控防范难度加大、管控标准不断提高。
三是风险防范能力不足。民航业长期比较安全稳定运行的局面弱化了各方对于民航安全风险的感知、预警和防控意识。加之近三年的疫情防控引发民航客流大幅减少,机场、航空公司在风险防范和社会治理中的人力、财力投入相对减少。后疫情时代行业复苏在即,行业潜在风险将会逐渐显露,可能引发纷繁复杂的社会问题,若以当前的管理防控能力,可能难以妥善应对。
(二)机场行业管理机构不健全
全国各地机场普遍面临缺乏政府主导的尴尬局面,或者虽有类似管委会等机构,却没有一个法定统筹履行机场区域行政管理职能的部门。以杭州萧山国际机场为例,机场辖区没有明确的一级属地党委政府行政管理,机场所在地的党委政府往往重视航空产业的发展,而对机场辖区的安全管理、治安联动等工作支持不够。
一是从机场内部管理来看。内设有政府职能部门，涉及部属、省属、市属、区属等4个层级的管理部门。另外，空管、海关、公安、市场监管、运管、城管、武警、机场等部门或多或少参与机场的治理,但是互不隶属、职能不同,相互之间协作合力小、协同治理少。在机场秩序维护方面,例如整治“黄牛”顽疾,就涉及到杭州市交通运输行政执法队、航站区管理中心、场区管理中心及机场公安局等多家单位,各管理部门之间没有形成合力,导致“黄牛”屡禁不止。
二是从机场与外部联系来看。比较典型的例子就是无人机扰航事件。近年来,杭州萧山国际机场共发生2起影响重大的无人机扰航事件。其中，2020年6月17日,一架无人机“黑飞”导致28架次航班备降其他机场,22架次航班推迟起飞,对机场正常运行造成了严重影响。此类事件在各地机场时有发生却难以禁绝,除技术原因外,地方政府与机场在净空区内范围内未能形成综合治理合力也是重要原因。此外,还有涉恐涉暴威胁的应急处置,也需要周边公安机关共同参与,大部分的机场公安并不单独具备这样的能力。
(三)主体多元共治不充分
新时代“枫桥经验”融入基层社会治理的精髓在于依靠和发动群众,汇聚多元治理力量走向善治,促进基层社会和谐稳定。多元共治主体的行动状态和行动能力对于基层社会治理的实践成效具有重要影响。[11]
一是从警情结构来看。110警情是反映社会治理状况的晴雨表,警情结构也最能直观反映社会矛盾和治理难题。通过对杭州萧山国际机场2019年到2021年之间110警情的持续跟踪,发现31.4%的警情与民航核心业务相关。在这些警情中，除去27.4%的交通事故类警情,普通的治安案件和纠纷占了全部警情的41.2%。上述警情是机场社会治理的难题,恰恰也是这类警情更需要多主体共同参与治理。
二是从安全管理来看。除前面已经提及的机场基层社会治理缺乏主导者的问题以外,还存在机场管理机构、行业协会、调解机构等参与基层社会治理的积极性不高的问题。机场管理机构对于自身属于行政部门还是企业的职能定位模糊,如在安全与效益之间,机场公司、航空公司更倾向于追求自身经济效益的最大化,存在安全责任推诿或安全防范投入不足的现象。随着航空公司逐渐迁出机场固有辖区,其从业人员管理、安全监控等方面也产生了新问题、新挑战。
三是从矛盾纠纷来看。机场处于发展建设时期,涉及到的劳资纠纷等矛盾增多,仅2021年这一年，杭州萧山国际机场三期建设引发的劳资纠纷就有70余起,需要调解机构、机场公司、施工单位、法律援助等多主体参与。从目前现状来看,全省各地机场多元主体参与机场社会治理规模较小,相互之间协作不够紧密,尚未形成多元共治的合力,融合共治还有很大发展空间。
航空安全,事关“国之大者”。习近平总书记在2018年9月会见川航英雄机组时指出：“安全是民航业的生命线,任何时候任何环节都不能麻痹大意。”[12]维护机场安全、有序、稳定是机场公安的职责所在。2019年5月,习近平总书记在全国公安工作会议上作重要讲话时,要求把“枫桥经验”坚持好、发展好,推进基层社会治理创新,努力建设更高水平的平安中国。同年10月,浙江省公安厅机场公安将坚持创新和发展新时代“枫桥经验”作为品牌战略,紧紧围绕机场空防反恐中心任务,推动机场基层治理体系创新,创建“平安联盟”平台。2022年,这一平台在原有基础上发展为“党建+平安联盟”,持续推动新时代“枫桥经验”在浙江机场社会治理现代化中生动实践。
(一)以党建为统领,强化机场社会治理现代化力量统筹
机场公安局将党的领导贯穿于社会治理的全过程、全方面和各环节,不断探索在新时代“枫桥经验”指引下的党建工作新模式、新机制。通过抓党建促平安,纲举目张,加强顶层设计,夯实底层基础。从公安局层面制定“双牵头”机制:由机场公安局牵头,以机场内各驻场单位为纲,编织“平安联盟”网络纬度;由各派出所牵头,以地域网格或商户网格为底层基础,编织“平安联盟”网络经度,构筑立体化的“党建+平安联盟”架构。
充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。组织辖区派出所党支部与各驻场单位安保部门党组织签订共建协议,通过创新党建形式,建立五联工作法,通过联盟平台开展“月月党建活动”,共办党建活动、共享党建资源。2022年5月,机场公安局联合机场场区管理中心、工商银行空港支行、机场急救中心、中建三局、中建八局5个联盟单位举办“学党史、开新局、送服务、进基层”活动,为三期农民工播放露天电影,同步开展反诈宣传、金融业务、健康义诊、劳资咨询、普法宣教等各类现场服务。各种党建活动使驻场单位特别是安保力量之间的关系更加融洽。在常态化疫情防控中,整合动员联盟力量,扛起阻击疫情的政治责任,坚决“守好门、管好人”。在助力机场三期工程复工复产中,机场公安局创新“分色关注法”,编写“防疫口诀”,指导1300余名施工人员强化疫情防控隔离措施,确保了三期工地疫情防控落到实处和复工复产“两战两胜”。
(二)以空防安全为底线,打造机场社会治理现代化共同体
以社会共同体理念推动社会治理实践是“枫桥经验”的特点之一。党的二十大报告提出“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道”“完善网格化管理、精细化服务”“建设更高水平的平安中国,以新安全格局保障新发展格局”。[13]机场公安牢牢抓住“平安”这一共同目标追求,积极借助机场内的先天优势推动治理共同体建设。对于机场来说,坚持和发展新时代“枫桥经验”具备较好的基层基础条件,如民航主营业务相关单位(含机场、航空公司、保障单位、生产运行、货运物流等)员工占机场全部从业人员的80%,多数为政府单位和国有企业职工,对民航空防安全有着较高的认同和参与度。机场公安始终坚持“平安不出事”,充分发挥社会治理资源的协同效应,团结各种积极力量,调动133家联盟单位参与,设立3处“平安联盟工作站”和20余处治安联防岗。将机场分为航站楼、东区、西区、施工区“四大网格”,将机场公共区域全部纳入网格化分区管理,落实单位主体责任,深化“一格一策”,推行网格区域“1+N”工作目标。其中，“1”是空防安全,“N”是根据网格自身特点和风险隐患情况量身定制的平安建设要求。2020年以来,杭州萧山国际机场场区派出所对网格化群防群治模式开展了探索和实践,并组建共享教官团,定期开展网格员反恐应急培训和应知应会知识培训,提高网格员的能力素质。
(三)以融合共治为路径,形成机场社会治理现代化格局
“和”文化在社会治理中体现出巨大魅力,机场公安坚持以“和”文化引领,借势借力,融合为一,推动机场公司、航空公司、地方行政单位与机场公安之间相融相合,群策群力,以实现群防群治目标。
通过“平安联盟”名义联合杭州萧山国际机场、杭州临空经济示范区管委会、萧山区人力社保局以及人民调解力量,协调建设单位、施工单位在工地设立调解室,创建“聂忠勤工作室”调解品牌,邀请周边律师事务所设立律师公益服务站,打造平安联盟“联调”金名片,在“矛盾不上交,就地化解”的基础上更进一步,做到“快速介入,及时平息”。在三期工程建设期间,机场日均在场民工达1万人以上,高峰时近2万人,劳资、治安纠纷较多,协调难度大。2022年,机场公安通过联调机制调处纠纷50余起,涉及400余名民工,实际金额近1500万元,提前干预化解40余名民工的极端讨薪事件。在中型机场中,温州机场公安与浙江越人律师事务所签订“警律联调·法护空港”战略协议,成立以派出所民警、律师和施工方负责人为成员的矛调小组,2021年至2022年共调处各类治安纠纷20余起,劳资纠纷10余起。同时,不断拓宽融合范围,如浙江省公安厅机场公安局、杭州市交通运输行政执法队、机场公司航站区管理中心和场区管理中心成立现场秩序联合执法指挥所,推动“黄牛”扰序问题的综合整治。机场公安局与萧山分局、西湖分局、杭州地铁、上海铁路等建立协议,在无人机防控、应急联动、矛盾纠纷调处等方面加强协作共治,这些都是新时代“枫桥经验”的实践拓展。
(四)以数字赋能为引擎,催生机场社会治理现代化动能
进入DT(数据处理技术)时代,数字空间的不断扩展、社会形态的高度互联和人类社会的去中心化,使得政府面临复杂多样的治理空间,“清晰性”成为国家治理的中心问题。[14]浙江省大力推进“数字浙江”建设,通过数字赋能实现城市智慧治理。浙江省公安厅机场公安局借助浙江信息化建设东风,坚持预防为先,结合“公安大脑”建设契机,充分发挥民航优势,以实战为导向,打造具有浙江机场公安辨识度的智治模式,不断提升“三大能力”。
一是强大的交通枢纽智治能力。数字赋能加快了“枫桥经验”与现代科技深度融合。浙江省公安厅机场公安局在空港自治平台基础上,抓住智慧机场建设的有利契机,进一步拓展安保模块,对标“智能、无感、动态、和谐”模式,依靠大数据、云计算、物联网等先进技术,首创的“大型综合交通枢纽智治应用”被评为2022年浙江省数字化改革最佳应用。二是灵敏的预测预防预警能力。对标市县主战和派出所主防两级架构,深化“情指勤舆”一体化实战化改革,以情报引领精准勤务,依托大数据,将情报产品推送至一线勤务工作。如通过大数据对辖区涉毒人员信息进行研判分析,将分析结果推送至网格民警,组织联盟成员进行日常监管。2022年,机场辖区涉毒人员从80人下降至4人。此外,优化空地联动数字一体化机制,向机场、航司、平安联盟等推送有精神病史或犯罪前科等重点人员的预警信息,防范各类风险隐患。2022年推送预警信息2万余条,有效确保空防安全。三是高效的处置调度指挥能力。不断推动“枫桥经验”与现代科技深入融合,与阿里巴巴集团钉钉科技有限公司开展合作,开发“平安联盟·智汇钉”应用,让联盟成员汇聚到线上、活动在线下,建立“一点触发、多点联动、整体响应”的联动处置体系,即当一个地点发生应急突发事件时,通过“平安联盟”立即通知周边联盟单位安保力量开展应急联动处置。这一联动处置体系能有效弥补警力不足或先期处置问题。例如在“9.13编造传播虚假恐怖信息案”中,嫌疑人谎称机场内有爆炸物,机场公安利用“智汇钉”线上发动,仅45分钟就成功完成34家单位、200余个点位的险情排除工作。同时,把“一键报警、平安学堂、党建宣传、办事咨询、社情民意”等模块都实现掌上应用,并启用“平安联盟微信公众号”,讲好联盟故事、传播联盟声音,通过智慧应用让更多人员参与“平安民航”共建。
党的二十大报告指出要“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式的现代化是实现共同富裕的现代化,是和谐共生的现代化。浙江作为共同富裕先行和省域现代化先行省份,其外向型经济非常发达。而机场作为地方公共基础设施,不仅对外向经济发展产生举足轻重的作用,还给社会层面带来较大影响。机场对地方社会经济发展具有非常强的拉动效应,如民航业界流传着的“1 ∶8效应”,即办好一个机场,就像开启一扇大门,随之而来的人流、资金流和信息流,将推动地区产业升级和经济发展,机场的投入产出比可以高达1 ∶8。机场作为对外开放的窗口,代表着一座城市的形象,相当于一座城市的名片。因此,深化机场社会治理,营造稳定安全的出行环境,对助力省域经济可持续发展,满足人民群众对美好出行的期望有着重要意义。
机场是推进省域治理现代化先行的重要保障,已被提上了社会治理的新高度。《浙江省民航发展“十四五”规划》提出,到2025年,杭州机场年旅客吞吐量“达到5500万人次,进入全球前50大机场行列,宁波、温州机场突破2000万人次”,同时,“全省中小机场旅客吞吐量超1000万人次”。随着国内防疫政策不断调整,全省机场将迎来全面复苏,客流量将会逐渐恢复,并实现高速增长。后疫情时代的机场必将会产生不可预见的新风险,这对机场社会治理提出了新要求、新挑战。
经过多年的实践探索,机场推出的“党建+平安联盟”机制从创新到发展,走出了一条具有民航辨识度的新路子,在机场社会治理中发挥了重要作用。但目前仍处于起步阶段,需要根据形势发展不断迭代升级，可以尝试从以下三个方面继续深化“党建+平安联盟”机制。一是以“党建+”完善多元主体融合共治框架,建立实体化组织领导机构,优化平台架构、制度体系和运行机制;二是以“微改革”重构多元主体融合共治支撑体系,创新基层治理“情指行”运行新机制,打造情报引领、专群结合、共治共享的基层治理格局;三是以“创样本”打造多元主体融合共治话语体系,先行先试,打造机场治理的浙江方案,为全国各地机场形成可复制、可推广的机场版“枫桥经验”。
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