香港人口及人力资源变化趋势与对策建议
方 舟 杨 云 汤东宪 张钧华
香港人口与香港发展息息相关，是香港赖以成功的重要元素。保持人口稳定增长、提升人力资本素质、积极吸纳外部人才是香港经济发展的主要动力。除了经济层面，港人的安居乐业亦是人心回归、社会和谐的重要基础。然而，香港在回归前后开始出现发达社会普遍面临的问题——人口老龄化。随着生育率下降、人口寿命增长，老年人口比例持续上升，人口老化对香港社会造成长远的社会负担。此外，年轻人口的减少意味着劳动力的下跌，不利于经济增长。与此同时，由于本地出生人数下跌，外来移民在香港人口增长中的重要性愈来愈高。香港如何发挥作为国际都会的吸引力，吸纳内地以至世界各地的人才来港发展，甚至落地生根，成为人口政策的重要问题。
为应对香港的人口挑战，制定更有效的人口策略，本文将针对香港人口问题、政策短板，提出相应建议。本文将分为三部分。第一部分概括香港人口的整体情况，分析人口变化趋势以及人口增长的组成。第二部分聚焦人口结构变化造成的挑战，包括人口老化而产生的社会负担、劳动力短缺的负面影响以及人力资源错配的问题。第三部分聚焦人口政策策略，检视目前人才输入计划，提出更积极进取的政策建议。
香港人口由1945 年的约50 万增加至20 世纪90 年代的600 万，这一时期是香港人口增长的主要时期。由于内地人口流入香港及战后婴儿潮，香港人口由1945 年的约50 万激增至1950 年的236 万，增幅超过3.5 倍。随着内地人口流入在1963 年后消减，出生率在1965 年后回稳，香港人口增长逐步放缓。20 世纪80 年代开始，年均人口增长率只有约1.3%。回归后，人口增长延续放缓趋势，增长率基本在1%以内，在2002 年、2020 年、2021 年甚至出现负增长。在这段期间，香港人口由1997 年年中的约650 万增加至2021 年年底的约740 万，增幅为13.8%。
（一）生育率低于人口更替标准
回归以来，每年的出生人数比较波动。回归初期，由1997 年的接近6 万人持续放缓至2003年的第一个低位：4.7 万人；
其后持续上升，至2011 年、2012 年时超过9 万人，达至回归以来的高位。从图1 可见，2005 至2012 年间出生人口大幅增加，当中的主要原因是配偶为香港非永久性居民的内地女性生育数量持续高企。“双非父母”的生育人数在2001 年后急速增加，主要受到终审法院于2001 年裁定中国公民在香港所生的婴儿有着居港权这一裁决影响；
而在2013 年，时任行政长官梁振英宣布实行“双非孕妇零配额”措施，全港的出生人数随即由9 万人回落至不足6 万人水平。其后，出生人数在2013 年开始重回与回归初期相若的水平，大约在5 万至6 万人之间；
惟在2020 年、2021 年相继创下回归以来的新低（图1）。这些波动与整体经济及社会环境气氛相关。
图1 回归以来香港的出生人口及其父母居民身份
生育水平低于更替水平是20 世纪90 年代后不同地区均呈现的普遍现象。就2012 至2018 年的情况来说，香港的情况与其他亚洲地区（包括中国台湾、韩国、新加坡等）相若。大部分亚洲经济体在20 世纪90 年代出现总和生育率（每千名女性的活产婴儿数目）下降的情况，后虽在2000 年前后稍为回升，但其后总体仍呈现下跌的趋势。总括来说，自2011 年，这些地区的总和生育率都大致徘徊在1000 至1200，远低于2100 的更替水平。
（二）新移民作为人口增长主要来源
回归以来香港人口的增长来源除了本地“出生”外，“新移民”亦是重要来源①“新移民”专指通过“单程证”制度移居香港的人士，不包括其他途径如“输入人才计划”来港的。。从表1 可见，1997 至2021 年间，“出生”贡献的人口增长为152.44 万人，而“新移民”贡献的人口增长为112.05 万人。此外，比较“新移民”和“其他净迁移”人数可以发现，其他净迁移人数多年来累计为负数；
而新移民人数则呈正数，抵消了人口外移的负面影响。这段期间的自然增长(“出生”-“死亡”)人数为49.74 万，而“其他净迁移”人数为-68.14 万，反映了如果没有新移民的补充，香港整体人口会呈现负增长（表1）。
表1 按组成部分划分的人口增长
（三）劳动人口随整体人口结构变化
劳动人口在数量和质量上的变化是影响社会经济发展的重要因素之一。1981—1982 年间，香港整体人口约520 万，劳动人口250 万，人口年龄中位数26.3 岁，是一个颇为年轻、有活力的经济体。随着20 世纪60—70 年代出生的人口①包括本地出生和非本地出生（即随着父母从内地来港）的人口。逐渐投入劳动市场，1982—1997 年间，劳动人口亦有一定升幅。1997 年回归之时，香港人口约650 万，劳动人口320 万，人口年龄中位数34.0 岁②该数据为1996 年人口普查数据。。然而，在1982—1997 年间，香港的生育率大幅下降，这导致1997 年后，本地劳动力增幅比过去十五年显著下降。2018 年，香港的劳动人口达到399.7 万人，达到历史顶峰。③香港政务司司长办公室于2015 年发布的《人口政策策略与措施》指出，“香港的劳动人口将由2018 年左右达到371 万的顶峰后，下降到2035 年的351 万，然后才恢复温和的增长”。根据特区政府的推算，从目前到2041 年为止，香港的劳动人口将下降并趋于稳定，维持在约350 万人。
整体就业人口的年龄结构变化是香港劳动市场的一个值得关注的问题。图2 将劳动人口按年龄划分为“15—44 岁”以及“45 岁或以上”两个组别，即可清楚展示整体劳动人口老化的问题。1982 年，较年轻劳动人口有183 万，较年长人口67 万，年轻人口是年长劳动人口的2.7倍。而1982 至1997 年之间，年轻/年长劳动人口的比例一直维持在3 倍左右，但1997 年后，该差距连年缩小，到2021 年，两者的人口绝对值已经非常接近。
图2 1982 至2021 年较年轻和较年长劳动人口变化对比
随着高等教育普及化，15 至24 岁的劳动人口呈下降趋势，而25 至44 岁劳动人口则在2001年达到顶峰后维持持平。45 至64 岁的劳动人口（其对应20 世纪50 至60 年代“婴儿潮”出生人口）在上世纪90 年代末起大幅上升，2021 年已占整体劳动人口42.5%。与此同时，部分岗位也出于人手短缺的考虑，容纳更多较年长员工，尤其是反映在2013 年后，65 岁或以上劳动人口升幅较明显。
从年龄结构的发展来看，香港社会呈现人口老化的趋势，而且老化的速度很快。44 岁及以下的青年及壮年群体在25 年间不断下降，1997 年占总人口约7 成，其后拾级而下，于2020 年时下降至不足一半。85 岁以上人口平稳地增长，65 至85 岁长者人数升幅超过5%。根据特区政府的人口推算，65 岁或以上的长者在2019 至2049 年间将增加一倍。整体人口中，年长部分的比率将会持续扩大，而年轻人的比率则相对下降，未来或会出现“倒形人口金字塔”①《内地来港移民分析：社会经济地位的动态变化（2021 年6 月9 日）》，香港社区组织协会，http://staffweb.hkbu.edu.hk/ycheng/HKBU-SOCO-report.pdf，最后访问时间：2022 年7 月15 日。。
（一）造成长远的社会负担
随着人口老化、人均预期寿命的增加，对医疗服务的需求也相应增长，加上劳动人口萎缩、医疗技术水平提升和成本增加等因素，公营医疗系统面临重大挑战。根据医管局2019 年的数据，65 至79 岁长者的病床使用率约为65 岁以下人士的5 倍，而80 岁以上长者的普通病床使用率约为65 岁以下人士的14 倍。除了医疗服务压力外，特区政府的财政开支亦面对重大挑战。特区政府对长者相关的财政投入可分为“安老服务”“医疗/健康服务”及“财政支援”三大范畴，其经常开支预算在2019/2020 年度政府总开支中的占比为20.8%，达919 亿港元。2012/13 年度至2019/20 年度，特区政府投放于长者身上的经常开支总额跃升近两倍，占政府主要开支的百分比由16.5%逐年上升至超过20%。
（二）拖累经济增长和创新
自20 世纪30 年代开始，外来移民潮造成整体香港人口中不同年龄组别数目的激增及锐减，对香港的经济发展造成持续的影响。有学者指出，人口和劳动力两方面的变化是香港近20 年来经济增长放缓的主要原因。②王于渐：《如何解读回归20 年经济表现》，《信报财经新闻》2017 年6 月21 日，第A21 版。1945 至1951 年间，大批内地人口流入香港，令香港人口激增。而随着“战后婴儿潮”一代（约1950 至1965 年本地和非本地出生的长期居港人口）在20 世纪70年代起投入职场，年轻劳动人口和经济活动在同一时间迎来了高速增长。然而，20 世纪80 年代起，本地生育率逐渐下降，年轻人口增长缓慢，“职场生力军”数目升势不再，甚至出现每年递减的趋势。香港并非单单面对人口老化问题，更饱受因年轻人口持续减少而导致劳动力供应短缺的问题困扰。③王于渐：《如何解读回归20 年经济表现》，《信报财经新闻》2017 年6 月21 日，第A21 版。这一趋势及其影响一直持续到现在，期间并未出现较大的结构性转变。
从事经济活动的年轻人口减少亦导致香港创业精神明显下降，大幅限制经济发展潜力。④王于渐：《创业低潮何时了》，《信报财经新闻》2016 年1 月6 日，第A15 版。衡量某地创业情况的一个可靠指标，是30 至39 岁在职人口中，雇主所占的比例（图3）。二战结束后，大批较年轻新移民来港，加上“婴儿潮”的人口，60 年代起香港的就业人口大幅增加，而这亦成为20 世纪70 年代本地制造业、贸易、零售等各行业创业潮的一大驱动力。20 世纪80 年代起，香港创业活动逐渐萎缩，主要有两个方面的因素。第一，劳动人口中位数逐渐上升，45 岁以上劳动人口比较年轻人口的创业意愿更弱；
第二，在经济结构转型升级下，劳动市场的高学历岗位和技术工人的供应紧张，“打工仔”的工资丰厚、收入稳定。上述两大变化同时发生，加上随着经济发展到一定阶段，创业的资本门槛越来越高，导致20 世纪90 年代起，香港的创业氛围不甚活跃。
图3 1976 至2016 年30—39 岁劳动人口中雇主所占的百分比①王于渐：《劳工短缺的挑战》，《王于渐中港政经评论》2017 年11 月1 日，https://wangyujian.hku.hk/?p=8530，最后访问时间：2022 年7 月22 日。一国两制研究中心后制整理。
（一）策略性聚焦人口政策
近年香港面临内部情况及国际形势转变而带来的挑战。内部情况而言，政治动荡及环境变化；
国际形势而言，美国对香港实施的制裁，香港夹于中国与美国的新型大国竞争之间，这些内外复杂因素为香港未来发展增添不稳定因素。在面对挑战的同时，新形势亦凸显了香港要更积极谋求发展的重要性，对香港的人力资源有更高的要求。况且，香港本身欠缺大幅度增加税收以扩大社会福利支出的条件，难以通过长期增加社会福利支出应对人口老化。因此，香港有必要因应这些情况检视及更新人口策略。
一个城市要实现持续的经济增长，并非必须依靠本地人口增长；
不少国际大城市就是通过不断吸纳年轻外来人才，壮大当地的人才库。以英国伦敦和美国纽约为例，非本国出生人口占该市人口的30%至40%，如果单单依靠城内居民的后代，绝不可能发展成重要的全球经济中心（表2）。②王于渐：《劳工短缺的挑战》，《信报财经新闻》2017 年11 月1 日，第A17 版。
表2 香港、东京、纽约、伦敦四市的非本国出生人口占比(%)
英美两国不但云集多所顶尖大学和国际企业，更重要的是具有东亚国家不具备的多种族、多元文化的优势，这是其吸纳年轻外来人才的最重要资本。即使不与伦敦和纽约直接比较，从数字上看，近20 年来，香港吸纳外国人才的能力并没有比另一重要的国际城市东京优胜。
2001 年，东京有30.6 万外国人口，占其总人口的2.5%；
2021 年，东京外国籍人口54.6万人，是20 年前的178%，外国籍居民占城市总人口亦上升到3.9%。①Statistics Division,Bureau of General Affairs, Foreign Residents by District and Nationality,Tokyo Statistical Yearbook 2020,Chapter 2,https://www.toukei.metro.tokyo.lg.jp/tnenkan/2020/tn20q3e002.htm.2022,July 22.相反，在港的外国出生人口仅由2001 年的25.9 万人微升到2021 年的28.5 万人，多年来非本国出生人口比例亦一直徘徊在4% 左右的水平。②此数据并不包括外籍家庭佣工（以外劳身份入境）。仅从上述人口数字上看，2001 年的东京不及香港国际化，但20年后的今天，东京已经成功“追落后”，外国人才是香港的接近两倍，比例上亦与香港十分接近。
除了吸纳外国人口之外，吸纳来自本国其他城市出生的年轻优秀人才亦是保持一个城市的活力和竞争力的重要渠道。将中国香港和美国纽约的人口按出生地点比较，可清楚看到两个城市的不同人口结构。两地的本地出生人口同在400 万至450 万左右，而差异则在这两个城市所吸纳的非本地出生人口。香港吸纳了超过200 万来自国内其他地区的人口，占总人口的三成，而外国出生的人口则占不到半成。纽约则有一成多人口来自本国其他地区，外国出生人口占超过三分之一（表3）。
表3 香港和纽约按出生地点划分的人口比例
因此，如果将非本地出生人口视为重要的年轻人才来源，对香港而言，国内其他地区的人口质素是关键，而对纽约而言，外国出生的人才是关键，其次才是国内其他地区的人口。而由于香港本地出生人口的数字和占比均比纽约市要多，如果假定两地本地出生人口的综合质素没有区别，则对香港来说，外来人口（尤其是占非香港出生人口88.6% 的“国内其他地区出生”人口）的整体素质对本地的经济活力相当重要，甚至可以说是为本地经济注入新活力的关键。
然而，2006 年香港“中国内地”出生的人口只有9.1%持有大学学历，②目前未有较新数据。过去十多年，香港吸纳了大量从内地来的优才、专才，惟单程证来港人士仍维持每年数万人的水平。2010 年后，在中国内地出生的居港人口所持有大学本科学历的比例定然比2006 年的9.1%水平有所增加，但相信目前的数据仍会同纽约有一段不小的距离。作为参照，香港社区组织协会及浸会大学于2021 年发布的一份报告显示，2016 年中国内地来港的新移民人口当中，持有大专以上学历的人口已达到19.5%。但是多年来，通过“单程证”计划来港而长期居留的人始终比通过人才入境计划来港而长期居留的人多。而纽约相应的数字达到45.6%，而作为参考组数据，两地所吸纳的外国出生人口中，持有大学学历比例则相当接近（表4）。参考纽约的情况，美国其他地区出生者在三类人群中平均学历最高；
因此，虽然在纽约“外国出生人口”比“国内其他地区出生的人口”多，但平均而言，纽约最优质的年轻人才其实是集中在“国内其他地区出生的人口”。
表4 纽约与香港按出生地点划分人口持有大学学历的百分比（%）①王于渐：《香港面对的人口问题和相关课题》，《王于渐中港政经评论》2011 年3 月25 日，https://wangyujian.hku.hk/?p=286，最后访问时间：2022 年7 月22 日。
香港方面，2011—2020 年的十年间，通过各项人才入境计划来港的人数（包括任何国籍）为52 万，而同一时间内，经“单程证”计划来港的人数（全部为内地居民）有42 万。然而，前者会在港长期居留的比例只有10%—20%左右，而后者有超过90%都会选择长期在港居留。因此，以其他国际大城市为参照对象，香港需要思考如何更积极主动吸引更多高学历人才来港，并吸引他们在港长期居留，尤其是来自国内其他地区（即以中国内地为主）年轻优秀人才，壮大本地各领域的人才库，为香港特别行政区的社会经济发展注入持续的活力。
（二）检视香港输入人才计划
香港有六个现存的人才入境政策，分别是一般就业政策、输入内地人才计划、优秀人才入境计划、非本地毕业生留港／回港就业安排、输入中国籍香港永久性居民第二代计划、科技人才入境计划，分别适用于来自不同地区和领域的来港人才。根据基本法第二十四条，“在香港通常居住连续七年以上”的居民将符合成为香港特别行政区永久性居民的资格，享有相关权利和义务。
从图4 清晰可见，多项输入人才政策所吸纳的人才有按年上升的趋势，尤其是“输入内地人才计划”和“非本地毕业生留港／回港就业安排”的增幅相当明显，一般就业政策亦取得不俗增幅。而优秀人才入境计划则在2006 至2018 年间维持每年1,000 人的配额，惟多年来配额并没有“用尽”，期间平均每年只吸纳了400 人左右，直到2020 年起连续两年倍增配额，其获批人数才首次突破1,000 人。
图4 2003 至2021 年通过各项输入人才计划获批来港人士
2003 至2021 年，一共有784,860 人通过入境事务处的各项输入人才政策来港，但这并不代表所有这些人才都会在香港长期居留。不少人才以“工作签证”的心态来港，而成功获得入境批准这单一因素并非人才长期居留或成为香港永久性居民的保证（表5、6）。
表5 2003 至2021 年通过各项输入人才计划入境香港的人数
表6 2009 至2021 年通过各项输入人才计划取得永久居留权的人数
按行业或界别划分，一般就业政策（即海外人才）中，超过六成的人才集中在商业和贸易、康乐和体育、金融服务、学术研究和教育、艺术和文化五个领域。①数据统计时期为2014 年9 月至2020 年12 月。在输入内地人才计划中，三分之二的人才则集中在艺术和文化、学术研究和教育、金融服务三个领域。②数据统计时期为2011 年1 月至2020 年12 月。
2009 年至今，共有82,460 人通过各项输入人才政策来港并最后取得永久居民身份，而将这些数字同人才入境数字作出比较，从比例而言，通过“非本地毕业生留港／回港就业安排”入境人才长期居留在香港的意愿最大，其次是受到配额限制的“优秀人才入境计划”，之后则是入境人口最多的“一般就业政策”，最后则是“输入内地人才计划”。
表7 2003 至2021 年通过各项输入人才计划入境香港的人数
与此同时，在优秀人才入境计划和非本地毕业生留港／回港就业安排当中，来自中国内地的人才占最大多数。在2003 至2021 年通过各项输入人才计划入境香港的人口当中，估算约有25万人（即32%）来自中国内地；
虽然在取得永久居民身份的数字当中未有再就人才的来源地进行统计，但可以推测来自中国内地的人才将占相当大的比例。毋庸置疑，来自中国内地的人才是过去和今后香港特别行政区通过输入人才计划吸纳年轻劳动人口的最重要来源。
（三）制定更积极进取的人才吸纳政策
为了保持香港在国家和国际层面的竞争力，特区政府必须制定更为积极进取的人才政策，多管齐下吸引更多高质量内地和海外人才以缓解本地年轻劳动力增长缓慢的问题。具体建议详列如下：
第一，建议专门为内地科技人才提供特快签证通道，同时为来港的科技人才提供不同程度的优惠措施和激励机制，吸引他们长期在港居留或工作，壮大香港的科创产业人才库。
第二，参考海外经验，为指定一流大学毕业生特设工作签证渠道，便利内地和海外高端人才来港就业和定居。为了吸纳更多高学历年轻人才来港发展，建议香港特区政府拟定一份“一流大学名单”③内地一流大学名单具体可以参考中国教育部“985 工程院校”和“双一流”建设高校及学科名单。海外大学则可参考一般“世界大学排名”名单。，名单内学校本科或研究生毕业的学生视同本地大学毕业，符合一般入境规定后即可留港12 个月，不受其他逗留条件限制，方便这些人才在香港寻找工作和发展机会。
第三，鼓励内地和海外学生来港就读中小学，长远吸纳更多人才来港，纾缓本地生育率低、人口老化的问题。2000 年初，在香港参与中学学位分配的人数有8 万人左右，而该数字在2021年已降低到约5.2 万人的水平；
随着参与小学学位分配的数字在2021 年下降到不到4.7 万人，未来香港的中学在收生方面定会面临更大的压力。建议特区政府与中央政府有关部门协商，适度开放中小学配额予内地及海外学生来港就读，同时制定便利的陪读签证制度和监护人政策，确保在港留学生能得到适切的照顾与支持。首阶段可以先在国际学校、私立学校和自愿参与的直资学校①香港特区政府于1991 年9 月推行直接资助（直资）计划，目标是让香港的学校体制更趋多元化，让家长在官立学校、政府津贴学校、私立学校之间有更多的选择。在直资计划下，学校在多个范畴上享有较大的弹性，当中包括资源调配、课程设计和收生等。除了获得政府发放的津贴外，直资学校还可收取学费，用以提供额外的支持服务和学校设施。详见香港特区政府教育局：《直接资助计划一般资料（2022 年5 月16 日）》，https://www.edb.gov.hk/tc/edu-system/primary-secondary/applicable-to-primary-secondary/direct-subsidy-scheme/info-sch.html，最后访问时间：2022 年8 月17 日。试行，再逐步开放到政府津贴学校和官立学校。入读政府资助和津贴学校的非本地学生，可以要求他们缴纳有关学费，以收回办学成本；
同时，政府也需要独立分配非本地中小学生的配额，避免加剧本地学生入学的竞争。②陈伟伦：《引入非本地生香港可以吗？》，灼见名家，https://www.master-insight.com/%E5%BC%95%E5%85%A5%E9%9D%9E%E6%9C%AC%E5%9C%B0%E7%94%9F-%E9%A6%99%E6%B8%AF%E5%8F%AF%E4%BB%A5%E5%97%8E%EF%BC%9F/，最后访问时间：2022 年8 月17 日。
第四，优化现有“单程证”计划，让内地学童可以尽早前来香港就读中、小学“单程证”制度的原意是为了让内地居民有序地来港与家人团聚，在确保对来港内地居民一视同仁的原则下，建议积极寻求香港特区政府与内地当局更紧密配合，以加快审批程序。长远而言，香港入境处与内地审批机关宜建立讯息互联互通机制，顺应电子化政府的趋势，积极建立各种线上办理、查询、核实资料的途径，协助内地机关加快审批。此外，亦可在有限度协助的前提下，由香港特区政府协助联络本地学校与内地即将来港学童及家长，代办各种文件及手续，加快入学程序；
通过线上线下并行模式，为内地即将来港学童及居民提供各种协助适应香港环境的培训、简介会等。
对高层次人才而言，除了工作薪酬等经济因素外，社会生活配套亦是关键的考虑条件。香港从由乱转治迈向由治及兴的新时期，要充分发挥原来与国际接轨的优势，强化自身吸引人才的软实力，如多元包容的文化氛围、自由流通的信息环境、透明高效的治理制度、快速便捷的国际联络、一流的教育医疗配套等。这些领域已超越狭义的人口政策，但对香港联通国际与国家，促进国际与国家人才互动交流尤为关键。
（四）优化选定行业的输入外劳政策
输入外劳是调整本地人力资源结构的另一重要举措。外劳普遍属于合约制，合约期满后必须返回原居地，因此不存在居留权或占用社会福利的问题。以新加坡为例，2020 年其常住人口为569 万，当中有123 万人（21.6%）为外劳③Government of Singapore,Foreign workforce Numbers.https://www.mom.gov.sg/documents-and-publications/foreign-workforce-numbers，最后访问时间：2022 年7 月24 日。，352 万人（61.9%）为国民（citizen），其余为永久居民或其他非居民人口。
目前，香港绝大部分的外劳都是“外籍家庭佣工”（简称“外佣”），2022 年3 月有32.8 万在港外佣，占香港劳动人口约十分之一。①《外佣人数回升有助释放本地劳动力》，香港特区政府新闻网，https://www.news.gov.hk/chi/2022/05/20220508/20220508_102921_787.html，最后访问时间：2022 年7 月24 日。外佣不但协助香港市民照顾家中老幼，更重要的是对人力资源而言，外佣释放了不少港人的家务压力，尤其让更多较年轻女性可以更自由地选择投身职场工作。
香港特区政府劳工处通过制定“补充劳工计划”，允许雇主在未能在港聘用“技术员或以下水平”人员时，向劳工处提出书面申请输入外劳以舒缓人手不足的情况。首先，雇主需要证明已优先为本地工人提供职位空缺但仍未能在本港聘得合适人手。其次，雇主需要向劳工处提交书面申请，并由劳工顾问委员会（一个非法定咨询组织）审议批核该申请个案。一般而言，劳工处只会批准中五以下学历的外劳申请个案。而成功通过该计划来港工作的劳工，雇主必须保证其工资待遇不低于本地劳工所得；
而输入劳工约满时也不能自动续期，需要重新递交申请。②香港劳工处：《补充劳工计划》，https://www.labour.gov.hk/tc/plan/iwSLS.htm，最后访问时间：2022 年7 月24 日。
目前香港的外劳政策以保障本地工人的就业前景为首要考虑，但随着越来越多香港居民取得专上教育学历，愿意和适合在较低技术岗位工作的人只会越来越少，这是一个值得关注的问题。以建筑业为例，香港的建筑工人出现严重的老化和短缺，导致建筑成本上升、经济效益下降，一定程度上拖慢香港的基建发展进度。2022 年6 月，香港有59.2 万注册工人③须注意，并非所有人注册工人都是活跃的工作人口。按工程项目时间表、工资水平变化等因素，活跃的建筑工人人口会有一定调整。，其平均年龄已经达到46.7 岁，而当中更是有20%的工人已经是60 岁以上，④香港建造业议会：《注册工人统计分析》，https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiZThkYzIwOTUtNzM0Ny00MzA1LWI2MjktNWIzNGM1ZjFjMDFiIiwidCI6ImUzMWMzOWNlLTAxYzMtNGRiNS04ODI3LTdiNjdkMDczMjVmZiIsImMiOjEwfQ%3D%3D，最后访问时间：2022 年7 月24 日。将在5 至10 年内全部退休。根据建造业议会2019 年发表的《建造业人力预测报告（2019—2023）》，2012 至2018 年期间，平均每年香港建造业技工空缺8,500 人，也有近四成的半熟练及熟练技工的年龄已经达到55 岁以上。⑤香港建造业议会：《建造业人力预测报告（2019—2023）》，https://www.cic.hk/files/page/56/Manpower%20Forecast%20-%20Workers%20(2019-2023)_c_20190503.pdf，最后访问时间：2022 年7 月24 日。这直接导致公营建筑工程的工资指数在过去十年间上升了1.6 倍左右。
随着“北部都会区”和“明日大屿”等大型政府规划的推进，加上房屋、铁路等建设项目可谓“如火如荼”，香港在未来将有庞大的基建需求，完全超出本地工程建筑业界的承受范围。香港特区政府可以积极考虑在“北部都会区”指定大型基建项目放宽引入内地建筑公司和建筑工人的限制，可交由内地方面负责“七通一平”，借助内地优秀且相对便宜的建筑工程能力，实现香港基建工程“提速、提效、提量”的目标。
除了建筑业以外，香港在安老护理员方面也面临严重短缺。2022 年3 月，香港特区政府宣布放宽有关输入护理员的部分规定，紧急向内地直接聘用1,000 名临时合约照顾员，舒缓因第五波疫情冲击下，安老院舍护理前线服务人员严重紧绌的问题。⑥《输入护理员规定有时限放宽》，香港特区政府新闻网，https://www.news.gov.hk/chi/2022/03/20220301/20220301_123329_719.html，最后访问时间：2022 年7 月24 日。随着“北部都会区”的人口增加，古洞北、粉岭北等新市镇将率先衍生安老、托儿等民生服务需求。特区政府可以积极考虑在指定范围内的安老院舍将“输入护理员”升级成恒常化的外劳政策，突破香港目前基本上只有外佣一类外劳的政策框架，同时也为应对不断老化的香港人口作长远准备。
（五）促进粤港澳大湾区发展战略下的人才流动
2019 年，国家公布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，作为支持港澳融入国家发展大局的重要平台。其中，大湾区人才在“两种制度、三个关税区”之间跨境流动的政策壁垒已逐渐消除，疫情过后相信人才流动和交往将会比以往更加紧密。面对香港的人口结构问题，可以从粤港澳大湾区建设的视角探讨两个方向的政策建议：一是从内地输入更多年轻人口，弥补本地生育率的问题，同时为劳动人口带来一定的支撑作用；
二是便利香港长者到生活成本较低的内地城市养老，从而舒缓香港社会人口老化问题。
过去几年，内地各市（包括大湾区内地九市在内）都推出了颇为积极进取的人才引进政策，针对各行业的中高层次人才、海外及港澳人才、专业人才、科技人才、创业人才、新兴产业人才等。通过人才落户补贴、人才公寓、创业奖金或资助、子女教育津贴、住房补贴、专业人才资格认证等具体措施，大湾区内地九市都制定了与其产业政策方向相匹配的、积极进取的人才引进政策。在这些方面，香港的表现可谓相形见绌。人才本身是有限的，而地理位置邻近或经济结构接近的城市自然也会吸引到同类型的人才，因此，一定程度上，人才政策都多少存在“竞争”的元素。在粤港澳大湾区建设的战略视角下，香港必须避免在大湾区内“抢人才”，而是必须站在大湾区的整体视野，与澳门和内地九市携手“实行更积极、更开放、更有效的人才引进政策”，同时“为人才跨地区、跨行业、跨体制流动提供便利条件”，将粤港澳大湾区打造成人才高地。
香港将在经济产业和社会文化等方面进一步融入国家发展大局，而年轻人的未来绝不会被限制在香港境内；
换一个角度说，思维被困在香港这1,100 平方千米狭小空间的年轻人将难以想象自己的未来。因此，香港应鼓励更多年轻人在中学和大学期间取得在内地的交换或实习经历，让他们在踏入职场之前已经对内地的工作和生活文化有一定的亲身体验，为更多香港年轻人铺垫以后在大湾区乃至内地其他省市发展的职业道路。
鼓励香港年轻人到内地发展是理所当然的事情，但同时也会造成本地年轻劳动人口净减少的客观事实。因此，面向内地（不仅仅是大湾区）和海外输入年轻人才对香港而言至关重要。世界上所有的大都市都会吸纳大量的外来人才定居，这些人才不但为城市带来经济增长，更重要的是这些外部的人力资源要素将成为一个城市的活力来源和新的文化底蕴。汇聚各方优质资源正是一个都会的魅力所在。因此，从粤港澳大湾区建设的战略视角出发，香港必须提升对内地和海外人才的开放度，将自身打造成为内地和海外顶尖人才的聚集地，带领大湾区兄弟城市共同建设一流人才高地。香港应制定针对性措施，吸纳更多年轻人口选择来港发展，同时协助舒缓部分行业的人力资源紧绌问题。
香港与内地的人口政策应加强协调联动，加强大湾区对国际人才的吸引力。具体而言，两者可以考虑出台更多的联合政策，让国际人才可以同时享受两地政策支持，在工作及日常生活上具备更灵活的选择，有助满足两地对不同类型人才的需求。例如，吸引国际科技人才到港，国际人才可以选择在香港居住，如选址在港深边境地带（未来的北部都会区），以遥距办公或其他受政府支持的人才特享交通便利安排，为内地企业服务。政策例子可以参考2022 年7 月首次推出的深港联合政策包，为深港双方共同开展的公共政策研究，以28 条措施达致人、财、物方面的全链条协同支持，例如：港深合作区人才住房政策，研究两地认可的可入住机制①《深港联合政策包 招才引智挺科创》，文汇报，https://www.wenweipo.com/s/202207/08/AP62c74665e4b033218a568a82.html，最后访问时间：2022 年11 月8 日。，为双方园区工作的人才提供各种便利配套，增加两地对国际人才的吸引力。
香港的人口状况一直与国内外环境变化密不可分。过去，香港的发展关键在于有效结合形势，成为人才集中地，加上有可观的人口增长为发展注入动力，使香港成为安居乐业的城市。然而，香港在稳定发展的同时，亦迎来社会人口老化的挑战。随着整体老龄化速度加快，社会供养压力增加，劳动力短缺问题恶化，人力资源错配浮现，香港正面对结构性的人口问题挑战。如今，人口与发展之间出现断裂，甚至有恶性循环的危机。
人口问题需要以长远视角应对，然而挑战已迫在眉睫，需要策略性改革，推动更积极进取的人口政策和输入人才政策。特区政府须聚焦人口质素，提升人力资本，一方面针对性地吸纳优质人才及短缺劳工，直接助力香港经济及社会发展；
另一方面积极应对老龄化社会，全面优化社会配套，提升人力资本效益。
在全球人才竞争越来越激烈的宏观背景下，香港需要有危机意识。这一危机意识不仅仅是从近几年人才流失的角度，而是香港作为一个城市的综合竞争力在过去十年有相对显著的下降迹象，具体体现在缺乏新兴产业集群（科创产业为主）和有关人才，以及房屋等居住成本高等问题。
仅通过开放人才渠道、完善社会配套并不足以吸引大量年轻优秀人才来港，更重要的是香港特区政府要有破除深层次经济和社会矛盾的决心，从多方面提升香港的竞争力，再辅以适当的人才引进政策，为香港的经济社会发展注入新活力。配合国家发展以及大湾区、“一带一路”建设等战略机遇，香港可以发挥国际都会的独特优势，推动整体发展，使发展与人口再次形成良性循环，为经济发展注入新动力，并进一步创造共融及有凝聚力的社会，为“一国两制”行稳致远作出积极贡献。
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