从“结构嵌入”到“功能融入”：党建引领基层社会治理的实践进路

张杰

摘 要：基层是社会治理的基本场域，党领导基层社会治理的实践样态是“党建引领”。“结构嵌入”和“功能融入”是党建引领基层社会治理的两种路径。“结构嵌入”强调的是以夯实结构密度的方式加强对基层社会治理的控制和影响；
“功能融入”强调的是以功能发挥的方式强化党建引领的效度。在不同的时期，“结构嵌入”和“功能融入”是因时而定、因势而为的方案选择。当前，为了实现党建对基层社会治理的真正“引领”，有必要推进从“结构嵌入”到“功能融入”的转变和耦合。

关键词：结构嵌入；
功能融入；
党建引领

中图分类号：D267;D630

文献标识码：A    DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.02.021

Abstract：Grassroots are the basic field of social governance， and the practice pattern of the Partys leadership in grassroots social governance is guided by “Party building”. “Structural embedding” and “functional integration” are two approaches of social governance at the grassroots level. "Structural embedding" emphasizes to strengthen the control and influence of grass-roots social governance by consolidating the structural density， and “functional integration” emphasizes the strengthening of the validity of leading Party building in the way of functional play. At different times， “structural embedding” and “functional integration” are the choice of schemes based on time and situation. At present， in order to realize the real guidance of Party building to grass-roots social governance， it is necessary to promote the transformation and coupling from structural embedding to functional integration.

Key words：structural embedding；
functional integration; Party building guidance

一、問题的提出

基层是社会治理的基本场域，党的领导是我国基层社会治理的显著特征。坚持党的领导既是我国基层政治的一种现实必然，也是基层社会治理的最大优势。基于现行行政体系，本文的基层指“街道、乡镇和社区、村”［1］。党领导基层社会治理的实践样态是“党建引领”，具体而言就是通过党的领导和党的建设使得多元主体参与到基层社会治理中，发挥各自的积极作用和独特优势，促进基层社会的和谐有序发展。在“健全城乡社区治理体系”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”中，党建引领尤其具有不可或缺的地位和作用。

从历史经验看，党善于通过自上而下的组织化力量来领导基层社会治理，维护政令畅通和社会稳定。随着改革开放以来我国现代化建设的持续推进，基层社会发生了巨大变化，社会流动性日益增强，社会结构日益多元，原有的单位制管理体制逐渐瓦解，社会的自组织程度不断提高，基层社会治理处于急剧而深刻的转型期。党要实现对基层社会治理的有效引领，必须及时适应上述变化，主动进行行为调整，以确保基层社会治理目标的实现，进一步夯实党执政的社会基础。十八大以来，党建引领与基层社会治理的耦合互动不断加强。但是我们必须看到，由于对基层社会治理的理解不到位，又囿于传统管控思维的影响，党建引领的运作逻辑和行动方略在很大程度上显现出其不适应性，在基层社会治理中出现了“脱嵌”与“悬浮化”问题［2］。在新的时代背景下，党如何适应现实基层社会的发展变化，有效发挥在基层社会治理中的引领作用，是亟待回应和解决的现实问题。

党建引领基层社会治理行动方略的调整与变化，不仅仅是领导和管理体制机制的创新，更是党建思维的更新与探索。近年来，各地方做了积极的努力，出现了一系列的实践成果，有效地推动了党建引领与基层社会治理的深度融合。在新的时代条件下，为了在基层社会治理中进一步发挥党建引领的作用，巩固党建引领的可持续成果，需要对党建引领进行多维度的审视和思考，因时而动，因势而变。笔者认为，在当前的治理实践中，为了摆脱党建与基层社会治理“两层皮”的困境，实现党建的真正“引领”，有必要推进从结构嵌入到功能融入的转变和耦合，实现基层社会治理的和谐发展。

二、结构嵌入：党建引领基层社会治理的逻辑起点

西方学者卡尔·波兰尼在《大转型：
我们时代的政治与经济起源》一书中首次提出“嵌入”（embeddedness）—词，用以表达“所有的经济体都是社会关系的一部分”的观点。之后，格兰诺维特提出了两类嵌入关系的思想。之后的学者将嵌入性思想不断扩展，在多个学科广泛应用，其基本含义是指一种主体对特定的结构性要求积极适应、融入甚至改造的努力。嵌入的中文词意是指“某一事物卡进另一事物的过程和结果”［3］。我们在党建引领基层社会治理中引入“嵌入”的概念，旨在强调党必须正视和回应基层社会环境的变化，通过多种方式将党组织和党建的目标嵌入基层社会治理的结构和行动中去，从而得以在持续的交往互动过程中施加和植入自己的影响。具体而言，就是指“党组织作为治理的核心主体，以结构性（组织成员、组织制度和组织目标）的嵌入方式进入社会治理主体，通过党组织的适应性重构和嵌入性建设，达成引领性双赢的目标”［4］。

结构嵌入是长期以来党领导并开展社会建设的有效经验，更是新时期适应基层社会环境和社会结构变化深入推进党建引领的努力方向。在单位制社会中，以科层化、封闭式为主要特征的结构嵌入保证了党组织的强大组织力和动员力。随着单位制社会的日趋瓦解和社会结构的多元化、开放化，党组织的结构嵌入出现了与基层社会“脱嵌”的现象。新时期的结构嵌入是党组织适应外部环境变化而进行的深层次调整，就其本质而言，这是一种重构性再嵌入。

（一）组织嵌入

党的力量来自组织，党的领导和党建工作要靠党的组织体系来实现。正如习近平总书记所说，“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的，形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。”［5］无论从历史逻辑还是现实状况看，党在国家治理体系中发挥作用的“一个重要机制是建立遍及全国范围的组织网络”［6］。党通过组织网络将众多行动主体和参与者纳入层层负责的体系中，形成强大的渗透能力，使各级党组织成为贯彻党的意志的行动单元，进行整体性运作，确保党“总揽全局、协调各方”功能的实现。在复杂、流动、多元的基层社会，面临着社会变迁带来的社会结构分化，更要通过组织网络使分散的、多元的、自主的力量聚合到党的周围。基层社会治理的主体越是多元，就越需要“一个代表人民利益‘最大公约数的政治组织来引领”［7］，也越需要这个政治组织展现其广泛聚合多方力量的能力，将组织的触角延伸到末梢单元，由此形成强大的凝聚力和号召力，从而主导基层社会治理的方向和进程。

组织嵌入是指“在政权机关、事业单位、群团组织、企业、基层社区等各类有一定数量党员参加的组织中建立党的基层组织，通过党的基层组织来引领各类组织的发展”［8］。党组织能否真正嵌入基层社会体系中去，直接影响着基层社会治理方向和路径的选择。组织嵌入主要包括三种形式：一是建构纵向延伸的层级体系。根据基层社会形态和结构的变化，在原有党组织体系的基础上，将党组织向辖区的企事业单位、商圈市场、行业协会、小区楼栋等层面延伸，建构起纵贯基层社会的组织体系。对于部分软弱无力的党组织要进行专项整顿，防止和杜绝组织“脱嵌”、党员游离等现象的发生。二是建构横向联合的区域体系。通过党建联盟、支部联建等形式，将辖区内的居民代表、驻区单位、“两新”组织等多元治理主体组织起来，打通党组织与多元社会主体之间的结构壁垒，形成一体化的组织形态。三是建构以新兴社会组织为重点的吸纳整合体系。确立“大党建”的思维，要高度重视和支持各类新兴社会组织的发展，可以通过挂职、交流等方式进入社会组织内部，进一步强化组织联结。可以通过直選和推荐等形式，将各类社会组织的优秀成员吸纳成为党组织成员，形成以党组织为核心的吸纳整合体系。

（二）人员嵌入

人是基层社会治理的主体。随着社会流动和分化的加速，越往基层社会走，基层社会的人员构成越复杂、多元，异质性和流动性越强。为了确保党建引领作用的有效发挥，对人员的影响和控制是党组织进行结构嵌入的一个重点。人员嵌入就是指通过挑选、动员、组织辖区内的优秀成员，利用积极参与基层社会公共事务，发挥示范引领作用，来强化和提高党组织在基层社会的影响力。

人员嵌入主要包括两种形式：一是党员嵌入。基层社会的党员往往是各行业、各领域的优秀代表，其中有一部分党员是政府公务人员、人大代表、政协委员。他们政治立场坚定、综合素质好、参议公共事务的能力强，理应成为基层社会治理的中坚力量。党组织通过“党员双向报到”“党员进社区”等形式，号召辖区内担任公职的党员、辖区单位党员、居民党员“亮身份”“树形象”。在小区业委会选举、志愿公益服务、环境保护、楼院建设等活动中，采用组织委派、直接推荐等形式，让党员们在这些公共事务领域发挥模范带头作用，承担起参与基层社会治理的责任。二是精英吸纳。基层社会往往存在一批维权精英、意见领袖及各类活动积极分子。他们长期扎根基层，活动能力强，群众基础好，对公共事务有较高的参与热情。党组织可以通过招募、动员和培育等方式，将“政治上靠得住、思想上愿合作”［9］的精英人士和积极分子吸收到居委会、工作站、活动中心等组织机构中，调动和发挥他们的积极性，引导他们聚焦群众关注度高、反映强烈的一些问题，组织和带动更多的基层群众参与到社会治理事务中来。

三、功能融入：党建引领基层社会治理的有效载体

在基层社会治理碎片化、趋利化的背景下，党组织要在变化了的基层社会发挥其应有的作用，仅仅依赖结构嵌入显然是不够的，必须要保持自身与新的环境条件的适应性，及时调整、丰富和发展行动策略。其基本的做法是在实现党组织结构嵌入的基础上和过程中，积极发挥党组织的应有功能，来整合和凝聚多元的社会力量。从治理效能的视角来看，结构嵌入强调的主要是静态要素，这种静态的以管控为目的的思维往往会忽略动态的多样化的社会需求，而治理体系要实现有效运行，就要完成从静态的“结构嵌入”向动态的“功能融入”转变。

功能融入是指“党组织通过功能（社会动员、服务供给、政治价值）发挥，推动各治理主体在确立共同目标的前提下形成协作互动的开放式关系，且不断植入自己的核心影响，实现传统授权性组织管理模式向功能化、社会化治理方式转变”［10］。在基层社会治理中，除了党组织这一核心治理主体外，还存在企事业单位、社会组织、居民等诸多行动者。这就意味着党组织更多地要通过发挥其不可替代的强大功能，由硬性“嵌入”向柔性“融入”转变，产生和施加影响力，让其他治理主体心向党组织，并积极行动起来推进基层社会治理的良性运行。

（一）统领功能

基层社会治理是一个复杂的系统工程，社会转型期新现象和新特征的出现，加剧了这个系统的复杂性，需要依靠多方力量共同参与、发挥作用。统领就是要充分发挥党组织的主导作用，支持和引导多元治理主体有序参与到基层社会治理中，形成工作合力，高效推进基层社会治理。如果把基层社会治理比作一张网，那么党组织就是织密这张网的引导者和组织者。

基层社会治理范围广泛，内容多样。由于对基层社会治理的理解和认识不同，加之自身发展水平不均衡等，不同治理主体对各自的职能定位并不准确，对彼此的作用空间并不清晰。出于对效率、分工等因素的考虑，政府的科层体系具有较强的封闭性。当面临相对复杂综合的治理任务，单个部门无法独立承担时，往往就难以形成有效治理，职能失范、推诿扯皮、权责不清的状况时有发生。目前街道层面的统筹作用发挥不明显，社区居委会虽然名义上是自治组织，事实上却一直在发挥着基层政府执行者的作用。其他多元社会治理主体缺乏明确的角色意识，“敬而远之”“各干各的”，相互间行动不协调，没能形成基层治理合力。在治理这个大系统中，特别需要有一个明确的统筹主体能够统合各方意志，理顺各方关系，引导建立权责明确、运转顺畅、运行高效的工作体系。

发挥党组织的统领功能，就是要适应和应对复杂多元的社会结构，把方向、管大局，通过将党组织的使命与基层社会治理的任务融为一体，使党的决策和部署在基层得到不折不扣的落实。发挥党组织的统领功能，就是要着力破解“看得见的管不着”“管得了的看不见”的条块分割难题，着力解决“责任在谁、谁来落实”的问题，使得整个体系条条相连、块块相通，提升基层社会治理的实效。发挥党组织的统领功能，就是要与各治理主体建立“共驻共建”、信任合作的伙伴关系，引导和支持各治理主体参与基层公共事务，拓宽治理参与渠道，以实现多元社会主体的联动。

（二）整合功能

基层是各种社会问题和矛盾表现最为突出的地方，也是社会资源极为丰富的所在。在一个包含诸多行动者的治理体系中，党和政府不再是资源的唯一掌握者。辖区内企事业单位、社会组织和公民个人等社会力量也一定程度上拥有实现有效治理所需的资源。囿于体制设计和传统工作思维的影响，基层政府习惯于沿用旧有工作模式，习惯于依靠增人、增事、增编来推动工作，对政策、人力、物质等资源的整合不够。各个工作项目往往是按条线分散推进，根据工作内容和工作对象各管一摊，各管一段。该社会化的没有社会化，该市场化的没有市场化，很多更适合由社会和市场主体承接的任务，仍然由基层政府直接操办，没有形成基层社会治理的整体联动效应。“从治理资源优化配置角度而言，只有打破政府科层制的封闭性，引入社会力量和社会资源，才能形成‘有领导的合作治理格局。”［11］党组织因其自身独特的权威性，具有对社会资源进行整合的天然优势，它能够对割裂的、自发的、碎片化的各种资源进行有计划的统筹和协调，打破各自为政、各行其是的状态，实现体制内外、组织内外的结合与互动，通过发挥资源集成、优势互补，努力实现资源效益的最大化，提高基层社会治理的效能。党组织整合功能的实现，不是行政命令式的强加，而是基于彼此资源上的互惠互利，因而它能够成为激活基层社会治理的重要动力。

发挥党组织的整合功能，是围绕治理所需的人力、物力、资金、信息等资源进行的系统整合。它主要分为体制内部的整合和体制外部的整合。就体制内部的整合来说，将政府部门的职能与公职人员编织到整个治理网络体系中，形成网络化工作团队。党组织要与街道和居委会加强沟通和交流，充分发挥其熟悉基层情况的优势，协助其针对辖区居民和单位开展工作，形成相互支持、互相促进的合作关系。在此基础上，以组织倡导的方式，培育街道及社区人员的治理理念，逐步改变管控意识，树立依靠互动、协商、合作来解决问题、推进工作的理念，使他们成为推进基层治理的主要力量。就体制外部的整合来说，党组织要本着“资源共享、共同发展”的原则，通过签订共建协议、干部挂职交流等举措与辖区的企事业单位、社会组织建立互动关系；
通过建立定期会议等协商机制，激发他们在基层社会治理中各展所长、各尽其能。党组织要主动发挥其枢纽作用，针对辖区单位和居民的实际需求，协调体制内外的资源，积极开展相关服务，让辖区的企事业单位、社会机构以及居民都感受到党组织及党建的积极力量，使他们心向党的领导，实现对基层社会事务的合作治理。

（三）服务功能

党建引领基层社会治理的重要功能是服务，这是对“人民至上”核心价值的回应，更是党建引领功能基层治理的重要依托。正如习近平总书记指出的，“要坚持以人民为中心，摸准居民群众各种需求，及时为社区居民提供精准化精细化服务”。只有从群众的现实需求着眼，提供关涉群众切身利益的服务，解决群众最关心、最现实、最直接的利益问题，党组织的引领才能获得坚实的社会基础。服务不是行动口号或政治宣言，其基本的逻辑是在服务中获得支持，在支持中实现引领。

事实上，定期进行调查和走访，掌握辖区居民和单位存在的需求与问题，应该是社区工作者的重要工作内容。但由于现有工作体制和工作任务的限制，社区工作人员更多地忙于应对上级要求、完成上级分派的任务，没有时间和精力承担专业化和精细化的服务工作。党组织能够依托在政治、组织、资源、制度等层面的优势，通过纵横结构的协作性调整，加强工作团队构建和人力资源的优化配置，以满足基层社会的实际需求为着力点，提供精准、优质、高效、持續的服务，吸引基层社会各方力量的支持，从而引领基层社会治理的有序发展。

发挥党组织的服务功能，主要有如下几种方式：一是对接式服务。党组织要真正扎根基层，深入群众，了解群众，以居民需求为导向，通过有的放矢的对接式、精准化服务来赢得支持和追随。要充分利用现有的组织网络，深入推进多层次组织联动，提升服务的系统性。要整合区域内资源，拓展服务领域，提升服务的专业化水平。要关注个性化的需求，关注重点人群，提高服务的精细度。二是示范式服务。党组织要在广泛了解群众需求的基础上，抓住群众关注度高、急需解决的实际问题，整合形成示范项目清单，设立党组织和党员示范项目，鼓励基层组织和党员认领。通过为示范项目提供资金支持、建立激励机制等方式，调动基层组织和党员的积极性和主动性，打造示范性项目品牌。三是共建式服务。为了使服务活动得以持久、有效开展，党组织要进一步更新服务思维，拓展服务视野，搭建服务活动的常态化平台。要进一步建立健全党群服务中心等综合性平台，丰富服务内容，创新服务载体，减少和避免“空心化”现象的发生。要主动创造渠道和机会，加强辖区内各类社会主体特别是市场主体的联动互动，形成各类资源的互补共赢，形成服务基层的强大合力。

结语

基层治理是社会治理的细胞和基础，党组织通过党建引领的方式加强对基层社会的治理，党建引领是基层社会治理的政治前提和保障。随着我国社会的巨大变迁，党组织一直在基层社会实践中探索寻找与党建功能目标相适应的行动策略和方案。“结构嵌入”和“功能融入”是党建引领基层社会治理的两种路径选择。“结构嵌入”强调的是以夯实结构密度的方式加强对基层社会治理的控制和影響，“功能融入”强调的是以功能发挥的方式强化党建引领的效度。在不同的时期，“结构嵌入”和“功能融入”是因时而定、因势而为的方案选择。在基层社会治理的初级阶段，“结构嵌入”显示出效率高、整合性强的巨大优势；
在基层社会治理的深入推进阶段，“功能融入”更具有吸引力强、融合度高的突出特征。当然，这两种方案并不是非此即彼的对立选择，而是根据不同时期的实际情况可以有的放矢、综合使用的。

参考文献：

［1］ 赵海星，孙钦军.结构性嵌入和功能性融入：党建引领基层社会治理的双重逻辑［J］.湖北行政学院学报，2020（4）：84-89.

［2］陈亮，李元.去“悬浮化”与有效治理：新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析［J］.探索，2018（6）：109-115.

［3］王思斌．中国社会工作的嵌入性发展［J］.社会科学战线，2011（2）：206-222.

［4］许爱梅，崇维祥．结构性嵌入：党建引领社会治理的实现机制［J］.党建研究，2019（4）：32-37.

［5］习近平．在全国组织工作会议上的讲话［M］.北京：人民出版社，2018：12.

［6］刘伟．从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择［J］.行政论坛，2017（5）：38-44.

［7］祝灵君．党领导基层社会治理的基本逻辑研究［J］.中共中央党校学报，2020（4）：37-45.

［8］刘伟．从“嵌入吸纳制”到“服务引领制”：中国共产党基层社会治理的体制转型与路径选择［J］.行政论坛，2017（5）：38-44.

［9］陈文.政党嵌入与体制吸纳：执政党引领群众自治的双向路径［J］.深圳大学学报（人文社会科学版），2011（4）：44-48.

［10］ 赵海星，孙钦军.结构性嵌入和功能性融入：党建引领基层社会治理的双重逻辑［J］.湖北行政学院学报，2020（4）：84-89.

［11］张振洋．破解科层制困境：党建引领城市基层社会治理研究：以上海市城市基层党建实践为例［J］.内蒙古社会科学，2020（3）：59-66.

［责任编辑、校对：叶慧娟］

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